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目前的用地政策對文旅產(chǎn)業(yè)發(fā)展有哪些影響？

田園綜合體最有投資價值的是農(nóng)村集體建設(shè)用地

土地是休閑農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中重要的關(guān)鍵詞，國家目前的用地政策對文旅產(chǎn)業(yè)發(fā)展有哪些影響?

中國城鎮(zhèn)化進程中的另類現(xiàn)象

第一個現(xiàn)象，城鄉(xiāng)建設(shè)用地雙增加。中國城鎮(zhèn)化進程中，大批的農(nóng)民進了城，但農(nóng)村的建設(shè)用地不僅沒有減少，反而增加了。這是一種非常罕見的現(xiàn)象。

第二個現(xiàn)象，城鄉(xiāng)人均建設(shè)用地遠超國家標準，利用效率低，國家的標準是城市80平米/人、農(nóng)村120平米/人。實際上現(xiàn)實的城市人均建設(shè)用地和農(nóng)村住宅用地遠遠超過了國家規(guī)定的標準，2015年工業(yè)用地產(chǎn)出為67億元/平方公里，相當于東京都的1/3和紐約的2/3。

第三個現(xiàn)象，相當多的城鎮(zhèn)在收縮，十年間有一萬多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道辦事處的人口密度在下降，不僅有大量的“空心村”，現(xiàn)在又出現(xiàn)了大量的空心街道辦和小城市了。由于人口減少，城市出現(xiàn)了“空心化”。大數(shù)據(jù)顯示，中國的人口整體上在向東南部壓縮。

第四個現(xiàn)象，農(nóng)民進城了，村里的宅基地不減反增。中國大量的農(nóng)民進城了，村里的宅基地不減反增。2000-2016年，農(nóng)村常住人口由8.08億減少為5.89億，2億多農(nóng)民進城，但鄉(xiāng)村居民點用地反而由2.47億畝擴大為2.98億畝。農(nóng)村的宅基地大幅度的增加。

宅基地：土地利用的新空間

第一，土地控制數(shù)量擴張，提高土地利用率。2013《中央城鎮(zhèn)化工作會議》提出“城市規(guī)劃要由擴張性規(guī)劃逐步轉(zhuǎn)向限定城市邊界、優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)的規(guī)劃”，2014年《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》又明確要求“嚴格控制城市便捷無序擴張”。

國家也采取了新的措施，劃定城市邊界，劃定耕地邊界，劃定生態(tài)紅線。先從北京、上海、南京、杭州、廣州、深圳等14個特大城市和大城市著手，然后擴大到600個城市。劃定了以后，十年可以微調(diào)一次。那就意味著你不能隨意的擴大城市的邊界。擴張型的新城新區(qū)建設(shè)已經(jīng)進入尾聲了，城市發(fā)展將從面積、數(shù)量的擴張轉(zhuǎn)向品質(zhì)和功能的提升。

第二，新導(dǎo)向鼓勵利用四荒地和集體建設(shè)用地發(fā)展旅游業(yè)。最近三年來，所有的政策是鼓勵集體建設(shè)用地、四荒地。搞什么?搞旅游、特色小鎮(zhèn)、田園綜合體。

去年12月出臺了一個新的政策：盤活存量和低效建設(shè)用地，嚴控新增建設(shè)用地規(guī)模，用地面積控制在3平方公里左右。就是說旅游、建設(shè)，特色小鎮(zhèn)和田園綜合體要嚴格控制新增建設(shè)用地，在存量上做文章，這是個非常清晰的政策目標。62號文件是旅游界一個非常有綱領(lǐng)性的文件(《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進一步促進旅游投資和消費的若干意見》[2015]62號)。

這個文件發(fā)了以后，為了落實這個文件，主管部門、國土部等，又搞了一個關(guān)于支持旅游用地政策的意見(《關(guān)于支持旅游業(yè)發(fā)展用地政策的意見》[2015]10號)。其中最關(guān)鍵的是優(yōu)先安排新增建設(shè)用地指標，允許和支持利用農(nóng)村集體土地發(fā)展旅游業(yè)；2018年剛剛發(fā)布的文件《關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》中，允許政府利用農(nóng)村存量建設(shè)用地，預(yù)留部分規(guī)制建設(shè)用地指標用于休閑旅游設(shè)施。

第三，不同區(qū)域的土地開發(fā)重點加速分化。所謂高價值地區(qū)，那就是大中城市周邊和東南沿海地區(qū)，這個土地價值非常高。中部地區(qū)土地政策將聚焦農(nóng)村集體建設(shè)用地。伴隨著農(nóng)村三權(quán)分置的改革，農(nóng)村集體建設(shè)用地將成為旅游用地的主流。

第四，農(nóng)村集體建設(shè)用地政策的重大調(diào)整。除了剛才提到的政策外，還有一個特別大的政策，農(nóng)村集體建設(shè)用地的政策最關(guān)鍵的是宅基地。因為宅基地屬于農(nóng)村建設(shè)用地，農(nóng)地永遠是農(nóng)地，不能改變用途的。

農(nóng)村宅基地實行所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)三權(quán)分置。2018年中央1號文件指出：落實宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)，適度放活宅基地使用權(quán)?，F(xiàn)在最大的亮點就是農(nóng)民能以出租、合作等方式盤活利用空間宅基地的使用權(quán)，城市工商資本可以下鄉(xiāng)合作開發(fā)宅基地的使用權(quán)。

第五，農(nóng)村宅基地是未來最大的用地空間。目前宅基地的三權(quán)分置政策正在實驗過程當中。三權(quán)分置已經(jīng)定了，下一步是要解決這五個問題。

一是宅基地轉(zhuǎn)讓可否跨區(qū)域，這個村拿的地能不能跨到別的縣;

二是銀行能不能抵押貸款，現(xiàn)在全國有30多個試點正在進行銀行抵押貸款的試點。比如說江西有的已經(jīng)做得非常不錯了;

三是防止搞房地產(chǎn)，但可以建租賃房，這個政策也已經(jīng)有了;

四是如何轉(zhuǎn)化成產(chǎn)業(yè)用地，這一步正在探索;

五是如何進行市場化交易。

宅基地制度在三權(quán)分置基礎(chǔ)上繼續(xù)改革、使用權(quán)可以入市交易，意義重大：一是止住鄉(xiāng)村衰敗、增加農(nóng)民收入，振興鄉(xiāng)村的關(guān)鍵一環(huán);二是發(fā)展特色小鎮(zhèn)、田園綜合體，為鄉(xiāng)村旅游提供了最大的潛在用地。

農(nóng)村土地如何流轉(zhuǎn)、市場化?

第一，國有土地除了住宅用地，還有工業(yè)用地，商業(yè)、旅游等事業(yè)發(fā)展用地、公共設(shè)施用地等。

第二，從村集體手中獲得的集體產(chǎn)權(quán)土地。

集體產(chǎn)權(quán)土地有3種，承包地、四荒地和林地、集體建設(shè)用地。這三種集體土地現(xiàn)有的特點有三個，一是產(chǎn)權(quán)歸集體，農(nóng)民只有承包權(quán)、使用權(quán);二是不能抵押貸款、不能向村集體經(jīng)濟組織之外的人和組織流轉(zhuǎn)出讓;三是實行用途管制，非經(jīng)規(guī)劃和政府征用，集體土地不能轉(zhuǎn)換用途。

承包地，包括基本農(nóng)田、一般性農(nóng)田;四荒地和林地。

集體體建設(shè)用地也分三類，第一類叫做經(jīng)營性集體建設(shè)用地，這個在整個集體建設(shè)用地當中占比不超過10%，它現(xiàn)在可以直接入市;第二類，公共建設(shè)用地，就是學校、醫(yī)院等等，這是公共服務(wù)用地;第三類，也是最關(guān)鍵的，就是宅基地。兩三億人進城，宅基地不減反增，這是下一步發(fā)展最大的土地紅利空間的所在。

第三，農(nóng)村可用的資源是土地與農(nóng)村集體資產(chǎn)。搞鄉(xiāng)村振興也好，搞鄉(xiāng)村旅游也好，最基礎(chǔ)的就是把土生土長的很多資源旅游化、文化化。農(nóng)村有資源型資產(chǎn)，包括土地、山泉河流等;農(nóng)村也有經(jīng)營性資產(chǎn)，就是集體經(jīng)濟，珠三角比較發(fā)達，比如有企業(yè)、旅游公司，是集體經(jīng)濟的;此外還有非經(jīng)營性資產(chǎn)，主要是用于公共服務(wù)，如集體經(jīng)濟組織出資的農(nóng)村教育、文化、衛(wèi)生等設(shè)施等。三類資產(chǎn)分布不同，是農(nóng)村集體的主要財產(chǎn)。

那么下一步改革的方向，就是確權(quán)。

對于資源性的資產(chǎn)，確權(quán)以后，可以把經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給想要的人，城市資本合作也好，買賣也好，都沒問題，同時貸款抵押，一旦試點成功，可以貸款抵押;非經(jīng)營性資產(chǎn)，確權(quán)估值后采用3P模式進行運營。最后的結(jié)論是，農(nóng)村集體建設(shè)用地是未來用地的新領(lǐng)域。絕大多數(shù)的田園綜合體、特色小鎮(zhèn)，用地的最新的領(lǐng)域，也是最可發(fā)揮的領(lǐng)域，就是農(nóng)村集體建設(shè)用地。

如何用農(nóng)業(yè)用地做“田園綜合體”？

鄉(xiāng)村旅游與文化綜合體的開發(fā)模式及運營方向近年來，休閑農(nóng)業(yè)迅速崛起，對農(nóng)業(yè)增值增效、農(nóng)民創(chuàng)業(yè)增收、農(nóng)村繁榮穩(wěn)定發(fā)揮重要的推動作用。而要發(fā)揮農(nóng)業(yè)休閑、觀光、旅游等功能，必須建設(shè)配套的商業(yè)和服務(wù)設(shè)施，勢必要涉及土地問題。我國實行嚴格的基本農(nóng)田保護和建設(shè)用地管理政策，它們之間會不會產(chǎn)生矛盾？

哪些地可作為休閑農(nóng)業(yè)用地

1.農(nóng)民自有住宅、閑置宅基地

慣性思維：在休閑農(nóng)業(yè)園區(qū)中常常存在一些村落，開發(fā)者的慣性思維常常是將這些破舊的房子拆掉重建，而不是根據(jù)現(xiàn)有的基礎(chǔ)進行改造和裝修。殊不知這不僅破壞了鄉(xiāng)村田野的原始風味，而且也在無形中增加了開發(fā)者進行酒店住宿土地審批的難度和建設(shè)成本。

正確做法：農(nóng)業(yè)部等部門《關(guān)于積極開發(fā)農(nóng)業(yè)多種功能大力促進休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展的通知》中明確規(guī)定支持農(nóng)民發(fā)展農(nóng)家樂，閑置宅基地整理結(jié)余的建設(shè)用地可用于休閑農(nóng)業(yè)，因此在進行休閑農(nóng)業(yè)開發(fā)建設(shè)中要充分利用農(nóng)民自有住宅、閑置宅基地。

2.農(nóng)村集體建設(shè)用地

是什么：指鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村建設(shè)用地，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村建設(shè)用地是指鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)村個人投資或集資，進行各項非農(nóng)業(yè)建設(shè)所使用的土地。

主要包括：

鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公益事業(yè)用地

公共設(shè)施用地

農(nóng)村居民住宅用地

3.四荒地

主要包括：

依法歸我國農(nóng)民集體使用的“四荒地”

農(nóng)民集體經(jīng)濟組織所有的“四荒地”

具體指：荒山、荒溝、荒丘、荒灘等未利用的土地，屬于現(xiàn)行經(jīng)濟環(huán)境中未得到充分、合理、有效利用的土地。

使用期限：“四荒”使用權(quán)承包、租賃或拍賣的期限最長不得超過50年。

國家政策：2016年中央一號文件以及《農(nóng)業(yè)部等11部門關(guān)于積極開發(fā)農(nóng)業(yè)多種功能大力促進休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展的通知》中鼓勵利用“四荒地”(荒山、荒溝、荒丘、荒灘)發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)，對中西部少數(shù)民族地區(qū)和集中連片特困地區(qū)利用“四荒地”發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)，其建設(shè)用地指標給予傾斜。

4.城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤

指什么：指休閑農(nóng)業(yè)項目建設(shè)確有必要占用耕地時先行在異地墾地，數(shù)量和質(zhì)量驗收合格后，再用作建設(shè)用地。

轉(zhuǎn)換方式，具體政策通過制定相應(yīng)的法規(guī)來規(guī)范。如：

數(shù)量上——異地墾地與當?shù)卣嫉孛娣e之比，可根據(jù)不同情況，分別為3倍、4倍、5倍。

質(zhì)量上——保證新墾地總產(chǎn)量大于所占地原產(chǎn)量

異地可以是本鄉(xiāng)鎮(zhèn)、本區(qū)縣，經(jīng)國家相關(guān)主管部門批準也可跨省區(qū)實施。這應(yīng)該是既保證18億畝耕地只增不減，又保證必要的建設(shè)用地供應(yīng)。當然還有許多具體政策要進一步研究，比如墾地與生態(tài)保護的問題、操作中的管理監(jiān)督問題等。

5.其他方式

《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的指導(dǎo)意見》(國辦發(fā)[2015]93號)提出，對社會資本投資建設(shè)連片面積達到一定規(guī)模的高標準農(nóng)田、生態(tài)公益林等，允許在符合土地管理法律法規(guī)和土地利用總體規(guī)劃、依法辦理建設(shè)用地審批手續(xù)、堅持節(jié)約集約用地的前提下，利用一定比例的土地開展觀光和休閑度假旅游、加工流通等經(jīng)營活動。

休閑農(nóng)業(yè)用地有哪些限制

1. 不得占用基本農(nóng)田

基本農(nóng)田俗稱“吃飯?zhí)铩?、“保命田”，其重要程度不言而喻。對于基本農(nóng)田有“五不準”：

不準占用基本農(nóng)田進行植樹造林、發(fā)展林果業(yè)和搞林糧間作以及超標準建設(shè)農(nóng)田林網(wǎng)；

不準以農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整為名，在基本農(nóng)田內(nèi)挖塘養(yǎng)魚、建設(shè)用于畜禽養(yǎng)殖的建筑物等嚴重破壞耕作層的生產(chǎn)經(jīng)營活動；

不準違法占用基本農(nóng)田進行綠色通道和城市綠化隔離帶建設(shè)；

不準以退耕還林為名違反土地利用總體規(guī)劃,將基本農(nóng)田納入退耕范圍；

不準非農(nóng)建設(shè)項目占用基本農(nóng)田(法律規(guī)定的國家重點建設(shè)項目除外)。

因此在進行休閑農(nóng)業(yè)開發(fā)中必須弄清楚其是否占有基本農(nóng)田。

2. 不得超越土地利用規(guī)劃

各地區(qū)國土資源部門都會制定土地利用總體規(guī)劃，規(guī)劃會規(guī)定土地用途，明確土地使用條件，土地所有者和使用者必須嚴格按照規(guī)劃確定的用途和條件使用土地；此外還會確定土地利用年度計劃，對年度內(nèi)新增建設(shè)用地量，土地開發(fā)整理補充耕地量和耕地保有量等做出具體安排。

該怎么做：休閑農(nóng)業(yè)開發(fā)必須要明確當?shù)赝恋匾?guī)劃中其園區(qū)所占土地的用途，符合規(guī)劃使用條件的要積極爭取土地建設(shè)使用指標，以滿足休閑農(nóng)業(yè)園區(qū)對建設(shè)用地的要求。

3. 嚴禁隨意擴大設(shè)施農(nóng)用地范圍

以農(nóng)業(yè)為依托的休閑觀光等用地須按建設(shè)用地進行管理。以農(nóng)業(yè)為依托的休閑觀光度假場所、各類莊園、酒莊、農(nóng)家樂，以及各類農(nóng)業(yè)園區(qū)中涉及建設(shè)永久性餐飲、住宿、會議、大型停車場、工廠化農(nóng)產(chǎn)品加工、展銷等用地，必須依法依規(guī)按建設(shè)用地進行管理，而非按農(nóng)用地管理。

進行建設(shè)用地進行管理就必然涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，農(nóng)業(yè)設(shè)施興建之前為耕地的，非農(nóng)建設(shè)單位還應(yīng)依法履行耕地占補平衡義務(wù)。這在無形中既增加了休閑農(nóng)業(yè)開發(fā)建設(shè)成本，而且也使得農(nóng)業(yè)休閑開發(fā)變得更為復(fù)雜，甚至會使部分休閑農(nóng)業(yè)夭折。

如何規(guī)避這些限制

有些人在休閑農(nóng)業(yè)開發(fā)中，可能會使用以下六種方式來規(guī)避休閑農(nóng)業(yè)用地限制：

用設(shè)施農(nóng)用地的名義直接進行餐飲住宿的建設(shè)；

以建設(shè)臨時生產(chǎn)用房名義進行修建；

修建水泥柱，將建筑物騰空，以滿足不破壞耕作層的要求；

修建木屋或鋼架房，即使查處也能低成本拆除；

以建設(shè)溫室大棚的方式建餐廳；

用可移動的集裝箱和房車進行餐飲住宿活動。

但是，以上方式為規(guī)避政策的監(jiān)管，打了“擦邊球”，碰觸了土地使用政策的紅線，從根上將不僅無法規(guī)避休閑農(nóng)業(yè)用地的限制，還隱藏著很大不確定性和風險。還請大家注意！

最合法安全的方法就是通過立項審批，申請建設(shè)用地，這當然也是最困難的方法，拿地費用也相對很高。

可能會步入哪些誤區(qū)

1.無址可選也要選

有時候，土地并不像普通商品，有充分的選擇空間。在選址的過程中，土地往往獨此一家，讓你別無其他選擇。例如，家鄉(xiāng)有限的土地資源，而作為開發(fā)者，又急切的想去做，以至于無址可選的時候也要去選。這種選址方式最終效果不理想，可想而知。

2.有地就先拿下再說

休閑農(nóng)業(yè)作為一個舶來詞，許多人對此并沒有深刻的見解。許多人拿地心切，在沒有做好充分的休閑農(nóng)業(yè)規(guī)劃前，就匆匆決定，先拿下再說，到手之后再去為它量身定做合適的衣服。至于效果如何，恐怕只能聽天由命了，做好了是一塊肥肉，做不好只會成為燙手的山芋。

3.跟著感覺走

做休閑農(nóng)業(yè)項目不能跟著感覺走，而是要有一雙犀利的慧眼，慧眼是要對所選之地的價值有準確的認識，了解土地如何開發(fā)與利用，還要對未來的發(fā)展有遠見，尤其是目標客戶及將來市場情況的判斷，還要有項目與市場的對接手段。唯有具備這些，才不至于陷入誤區(qū)。如果僅僅憑借以往經(jīng)驗，跟著感覺走，恐怕將成為后來人的反面教材。

還有哪些其他方法拿地

說了這么多，又是限制，又是誤區(qū)，還有什么別的土地能拿到么？

關(guān)閉礦區(qū)的地面遺留的原有建設(shè)用地，可直接轉(zhuǎn)為旅游設(shè)施建設(shè)用地；礦區(qū)已經(jīng)占有的尾礦池、棄石堆場或其它棄用地可在恢復(fù)生態(tài)的同時，按一定比例(如10-20%)轉(zhuǎn)為旅游設(shè)施用地，其余為工礦遺址景觀用地；

生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)村落搬遷出的宅基地、新農(nóng)村建設(shè)農(nóng)戶上樓遺留的宅基地，可因地制宜轉(zhuǎn)為旅游設(shè)施建設(shè)用地。

在大面積的森林(超過10公頃)綠地作為生態(tài)旅游資源時，允許有3-5%用地轉(zhuǎn)為旅游設(shè)施用地。

其它荒地(非林地、非耕地、無其它生態(tài)價值的荒地)，經(jīng)相關(guān)部門確認，原則上允許作為旅游設(shè)施用地。

休閑農(nóng)業(yè)用地有什么新方式

1.采用土地銀行的方式

在完成農(nóng)村土地確權(quán)工作的地區(qū)，可采用“土地銀行”的方式，實現(xiàn)農(nóng)村集體土地指標的自由流轉(zhuǎn)、質(zhì)押和融資。這對于農(nóng)戶獲取啟動資金自營個體旅游項目和專業(yè)企業(yè)規(guī)模化獲取土地用于開發(fā)大型旅游項目而言都具有現(xiàn)實意義。

2.建立以土地股份為基礎(chǔ)的合作社

有條件的農(nóng)村集體可以建立合作社，農(nóng)戶以承包的土地入股，進行股份合作。這樣可以使土地集中經(jīng)營、高效經(jīng)營、形成規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。這種方式，管理制度嚴格，管理方法科學，對加強休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游領(lǐng)域的農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展能力，保障發(fā)展成果切實惠及本地有著極大的促進作用。

3.使用農(nóng)村閑置宅基地及廢棄園地

城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，令大量農(nóng)民進城買房，農(nóng)村房屋閑置，田地疏于管理。實際上，在新農(nóng)村集中居住后，閑置下來的村莊農(nóng)舍、廢棄林園等恰好是休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游的良好發(fā)展空間。

對這些農(nóng)村集體土地進行指標整理和農(nóng)林復(fù)墾，并根據(jù)旅游產(chǎn)業(yè)經(jīng)營需求合理配置建設(shè)用地指標，有助于提高休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游的招商效率與質(zhì)量。

4.土地置換、租賃、入股聯(lián)營等

對經(jīng)濟效益不理想的集體用地，可采取土地置換、租賃、入股聯(lián)營等方式，統(tǒng)籌盤活這些存量集體土地。一方面可以解決旅游開發(fā)過程中，需要遷移部分農(nóng)戶的住宅、承包地的問題；另一方面可以充分發(fā)揮土地使用價值，集約化發(fā)展，便于個人或企業(yè)經(jīng)營管理。