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“十三五”期間，農業(yè)供給側結構性改革不斷深化。具體表現(xiàn)在：

一是產品結構初步調優(yōu)。

2016—2018年，非優(yōu)勢產區(qū)籽粒玉米面積調減286.7萬公頃，大豆面積增加160多萬公頃，棉油糖、肉蛋奶、水產品品種結構和品質結構均有所提升，農產品質量安全例行監(jiān)測總體合格率連續(xù)3年穩(wěn)定在97.5%以上。

二是生產方式初步調好。

“一控兩減三基本”取得明顯成效，2018年農田有效灌溉系數為0.554，化肥和農藥使用量均實現(xiàn)負增長，秸稈、養(yǎng)殖廢棄物和農膜綜合利用取得明顯進展。

三是產業(yè)體系初步調順。

2018年規(guī)模以上農產品加工企業(yè)7.9萬家，經營收入14.9萬億元，農產品精深加工水平加快提升，共享農業(yè)、體驗農業(yè)、中央廚房等農業(yè)新業(yè)態(tài)蓬勃發(fā)展，農業(yè)多種功能不斷拓展。2018年休閑農業(yè)和鄉(xiāng)村旅游接待游客30億人次、營業(yè)收入超過8000億元。

四是相關改革深入推進。

農業(yè)補貼制度不斷優(yōu)化，托市政策改革攻堅階段順利完成，信貸、保險支農政策力度加大，2018年銀行業(yè)涉農貸款余額達到33萬億元，農業(yè)保險提供風險保障3.46萬億元。但是，“十四五”期間，我國農產品需求總量仍然剛性增長、需求結構還會持續(xù)升級。這就仍然需要真正由市場引導，順應從過去的“有沒有”到“好不好”的轉型升級，實現(xiàn)創(chuàng)新為第一動力、協(xié)調為內生特點、綠色為普遍形態(tài)、開放為必由之路、共享為根本目的的農業(yè)高質量發(fā)展。

從農業(yè)政策中發(fā)現(xiàn)重點，關于農業(yè)方面的政策，需要研究以下文件：

1.鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）

2.全國農業(yè)現(xiàn)代化規(guī)劃（2016—2020年）

3.國家質量興農戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）

4.全國農產品加工業(yè)與農村一二三產業(yè)融合發(fā)展規(guī)劃（2016—2020年）

5.全國農業(yè)可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃（2015—2030年）

6.全國糧食生產發(fā)展規(guī)劃（2006—2020年）

7.全國種植業(yè)結構調整規(guī)劃（2016—2020年）

8.全國大宗油料作物生產發(fā)展規(guī)劃（2016—2020年）

9.糖料蔗主產區(qū)生產發(fā)展規(guī)劃（2015—2020年）

10.全國蔬菜產業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2011—2020年）

11.全國苜蓿產業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2016—2020年）

12.全國生豬生產發(fā)展規(guī)劃（2016—2020年）

13.全國牛羊肉生產發(fā)展規(guī)劃（2013—2020年）

14.全國草食畜牧業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2016—2020年）

15.全國奶業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2016—2020年）

16.國家級海洋牧場示范區(qū)建設規(guī)劃（2017—2025年）

17.全國道地藥材生產基地建設規(guī)劃（2018—2025年）

18.全國現(xiàn)代農作物種業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2012—2020年）

19.全國飼料工業(yè)“十三五”發(fā)展規(guī)劃

20.全國高標準農田建設總體規(guī)劃

21.“十三五”農業(yè)科技發(fā)展規(guī)劃

22.“十三五”漁業(yè)科技發(fā)展規(guī)劃

23.農業(yè)科技創(chuàng)新能力條件建設規(guī)劃（2016—2020年）

24.全國獸醫(yī)衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2016—2020年）

25.“十三五”全國農產品質量安全提升規(guī)劃

26.農業(yè)生產安全保障體系建設規(guī)劃（2016—2020年）

27.“十三五”全國農業(yè)農村信息化發(fā)展規(guī)劃

28.全國農業(yè)機械化發(fā)展第十三個五年規(guī)劃

29.全國農墾經濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃

30.西北旱區(qū)農牧業(yè)可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃（2016—2020年）

31.東北黑土地保護規(guī)劃綱要（2017—2030年）

32.農業(yè)資源與生態(tài)環(huán)境保護工程規(guī)劃（2016—2020年）

33.種養(yǎng)結合循環(huán)農業(yè)示范工程建設規(guī)劃（2017—2020年）

34.全國草原保護建設利用“十三五”規(guī)劃

35.全國動植物保護能力提升工程建設規(guī)劃（2017—2025年）

36.全國沿海漁港建設規(guī)劃（2018—2025年）

37.特色農產品優(yōu)勢區(qū)建設規(guī)劃綱要

38.全國農村沼氣發(fā)展“十三五”規(guī)劃

39.農業(yè)貿易促進規(guī)劃（2011—2020年）

1.糧食生產功能區(qū)

2.重要農產品生產保護區(qū)

3.特色農產品優(yōu)勢區(qū)

4.現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)園

5.農業(yè)產業(yè)強鎮(zhèn)

6.農村產業(yè)融合發(fā)展示范園

7.國家現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)科技創(chuàng)新中心

8.國家農業(yè)科技園區(qū)

9.農業(yè)高新技術產業(yè)示范區(qū)

10.國家南繁育制種基地及南繁硅谷

11.農村創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)園區(qū)

12.全國果菜茶有機肥替代化肥示范縣

13.農業(yè)可持續(xù)發(fā)展試驗示范區(qū)

14.農業(yè)綠色發(fā)展先行區(qū)

15.全國“一村一品”示范村鎮(zhèn)

16.中國美麗休閑鄉(xiāng)村

17.標準化特色化產品基地

18.鄉(xiāng)村特色產業(yè)園

19.四川、甘肅國家級制種基地

20.制種大縣和區(qū)域性良繁基地

21.畜禽保種場（保護區(qū)）、國家育種場、品種測定站

22.農業(yè)對外開放合作試驗區(qū)

23.出口農產品質量安全示范基地（區(qū)）

1.高標準農田建設項目

2.綠色高質高效行動

3.優(yōu)質糧食工程

4.大豆振興計劃

5.奶業(yè)振興行動

6.生豬規(guī)模化養(yǎng)殖場項目

7.國家現(xiàn)代種業(yè)提升工程

8.動植物保護能力提升工程

9.天然橡膠生產基地項目

10.海洋牧場示范建設項目

11.農產品質量安全保障工程

12.休閑農業(yè)和鄉(xiāng)村旅游精品工程

13.農產品倉儲保鮮冷鏈物流設施建設工程

14.優(yōu)勢特色產業(yè)集群建設

15.科技創(chuàng)新能力條件建設項目

16.數字農業(yè)項目

17.畜禽糞污資源化利用整縣推進項目   

18.長江經濟帶農業(yè)面源污染治理項目

19.重金屬污染耕地修復治理項目

20.信息進村入戶工程

21.“互聯(lián)網+”農產品出村進城工程

22.農村人居環(huán)境整治

23.農作物秸稈綜合利用

黨的十九大提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展基本框架建立，全社會關心農業(yè)、關注農村、關愛農民的氛圍更加濃厚。我國已是世界第二大經濟體，人均GDP接近1萬美元，支持農業(yè)農村發(fā)展的物質基礎更加雄厚。工業(yè)化城鎮(zhèn)化進入中后期，生產要素的內涵和外延不斷擴張，農業(yè)農村產業(yè)實現(xiàn)跨界融合。生物技術、數字資源等將為農業(yè)農村現(xiàn)代化提供彎道超車的加速器，農產品市場空間和農業(yè)多功能性進一步拓展，鄉(xiāng)村多元價值將更加凸顯。農業(yè)進入高質量發(fā)展新階段，農村改革不斷深化，綠色發(fā)展理念深入人心，農業(yè)農村現(xiàn)代化建設的階段性起點之高前所未見。在“五期交匯”的歷史背景下，要進一步認清形勢，針對上述十大“不平衡不充分”問題，把握政策改革的方向，科學制定“十四五”規(guī)劃。

1、在頂層設計上轉向城鄉(xiāng)融合發(fā)展

以往的規(guī)劃在頂層設計的表述上是“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”“以城帶鄉(xiāng)”，實際上是“城市主導、農村從屬”的城鄉(xiāng)發(fā)展思路。城鄉(xiāng)融合發(fā)展，就是要促進城鄉(xiāng)社會現(xiàn)代化經濟體系、民主政治、文化活力、社會治理、生態(tài)文明互聯(lián)互通。城鎮(zhèn)化紅利在于規(guī)模經濟效應、范圍經濟效應和集聚經濟效應，而城鄉(xiāng)融合發(fā)展則在于讓規(guī)模、范圍、集聚三大經濟效應輻射到鄉(xiāng)村。要加快建立城鄉(xiāng)融合的體制機制和政策體系，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎設施和公共服務一體化建設、一體化管護、一體化運營，促進城鄉(xiāng)之間的要素流動。城鄉(xiāng)融合發(fā)展的基礎是讓城鎮(zhèn)居民和農村居民的權利實現(xiàn)互聯(lián)互通。要保障農民的“十大權利”，即保障農民在鄉(xiāng)村的土地承包經營權、宅基地使用權、集體資產收益分配權，以及城鄉(xiāng)融合過程中的人身財產安全、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、體面居住、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老社保、公平教育、政治參與方面的權利。

2、政策支持更多地向農村發(fā)展傾斜

以往的政策目標主要指向為農業(yè)產業(yè)支持。一個很典型的證據是，農業(yè)補貼的測算依據一度是按照家庭承包經營耕地的面積，而且基本實現(xiàn)了不減存量、保持增量。按照單位耕地面積所獲得的補貼計算，中國農業(yè)補貼已經超過美國。新時代則需要堅持農業(yè)產業(yè)支持和農村發(fā)展協(xié)調并行。未來的政策支持要更多地向農村人居環(huán)境改善、農村社會事業(yè)等傾斜。而農村發(fā)展只依靠財政投入，是不可持續(xù)的，必須增強農村地區(qū)的自我發(fā)展能力。這就需要發(fā)展壯大農村集體經濟，讓農村集體經濟集中力量辦大事。但是，現(xiàn)階段我國農村集體經濟實力仍然不強。根據第三次全國農業(yè)普查10%村莊樣本數據（約5.5萬個村），2016年平均每個村集體全年收入僅為105.19萬元，每年還要支出64.32萬元的人員工資、辦公物品支出等村集體辦公經費。如果以中位數計，村集體收入僅8萬元，支出2.5萬元。根據農村社會事業(yè)促進部門測算，一個村建設一個公共廁所，投入資金至少需要10萬元。在這種集體經濟發(fā)展水平下，很難指望農村集體經濟集中力量修建基礎設施、做好民生服務等“大事”。未來，要在保障農民利益的前提下，落實土地政策改革成效，千方百計盤活農村資源資產，放大產權制度改革經濟效應，健全完善審批、財稅、金融等政策，促進農村集體資源資產保值增值并創(chuàng)造實實在在的紅利，釋放農村集體經濟活力。

3、實現(xiàn)財政支農資金集約化和市場化使用

以往的規(guī)劃主要依靠補貼、投資和工程項目等大幅增加財政投入。2003—2015年，國家財政支持農林水事務年均遞增速度曾經達到21.2%。但是，隨著國內經濟轉向中高速增長，經濟下行壓力加大，財政收入2014—2018年連續(xù)五年增速在10%以下?！笆奈濉逼陂g，減稅降費政策效應會大概率地進一步釋放，民生領域仍然需要財政資金補短板，其他多元化財政投入需求巨大。在這種背景下，財政對農業(yè)農村投入的增速大幅增長的空間有限。未來的財政支農資金會更加整合集約使用，更多地發(fā)揮杠桿作用，激發(fā)社會資本和市場主體投入積極性。近年來，農林水事務財政支持資金探索使用了“大專項+任務清單”的方式，采取因素法測算分配，就某一薄弱環(huán)節(jié)的建設內容按地區(qū)切塊，加強對建設任務的績效評估。例如，國家現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)園就參考了“大專項+任務清單”：以園區(qū)為單位投入，設立建設清單，直接驗收建設清單項目。與此同時，未來政府分配資源所依賴的項目制補貼方式會進一步改革。未來的農業(yè)農村支持手段會更多地依靠信貸、保險等市場化的方式，以大數據追蹤的方式，實現(xiàn)市場化的精準支持，激發(fā)市場主體投入。

4、農業(yè)產業(yè)支持要堅持保供給、調結構、轉方式并行

以往規(guī)劃的目標主要是支持農產品尤其是糧食產量增加。例如，農業(yè)部門一度把糧食年度產量作為績效考核的主要指標。這就造成無論是農業(yè)補貼，還是農業(yè)投資，其政策作用機制主要是鼓勵生產經營主體增加資源要素投入。從財政支農結構來看，農業(yè)生產資料與技術補貼仍然占到農業(yè)公共財政支出的20%以上。而農業(yè)結構調整補貼一度在1%以下，農業(yè)資源保護與利用補貼是“十二五”之后才逐步增加的。

新時代的農業(yè)產業(yè)支持政策，一方面要繼續(xù)保障農產品供給，讓城鄉(xiāng)居民在物質上和經濟上獲得足夠、安全和富有營養(yǎng)的食品。另一方面，則需要堅持保供給、調結構、轉方式并行，尤其是需要促進農業(yè)結構、生產方式與資源環(huán)境承載力相匹配。特別需要指出的是，應當支持農業(yè)資源休養(yǎng)生息，耕地有序休耕、輪作，坡度較高的耕地有序退出耕種或進入后備耕地。

5、統(tǒng)籌國際國內資源、市場、制度

以往的農業(yè)支持政策主要立足國內，對國際規(guī)則參與得較少。當前世界面臨著“百年未有之大變局”，國際格局和政治力量對比加速演變，全球經濟發(fā)展進入再平衡時期，傳統(tǒng)國際貿易投資規(guī)則加速重構，我國面臨大國戰(zhàn)略性競爭的嚴峻考驗。農產品消費總量剛性增長，消費結構由過去的谷物消費為主快速升級到高級植物纖維、動物蛋白和脂肪兼重。此外，工業(yè)加工需求導致原料消耗增長。盡管農業(yè)技術進步增產效應已經一定程度上實現(xiàn)對消費增長的追趕，但是受到國內耕地資源和淡水資源的約束，仍然需要從國外進口農產品。根據虛擬土地貿易模型計算，2017年中國農作物播種面積25億畝，而進口農產品折算耕地超過12億畝。另外根據虛擬水貿易模型計算，2015年中國進口糧食相當于凈進口了2005億噸淡水資源。既然相當規(guī)模的農產品進口不可避免，那么就需要適應這一趨勢。“十四五”時期則需要統(tǒng)籌國內資源、市場、制度，根據土地和淡水資源來合理布局農產品進口來源，以市場需求的力量驅動國內外資源為我所用。在國際農業(yè)合作的過程中，更多地參與推動國際貿易規(guī)則和多邊體制改革。

6、更加依靠信息化技術促進政策落地

以往的規(guī)劃主要是靠自上而下的執(zhí)行。從公共經濟學的角度來看，“自上而下”需要有相應的行政體制的保障，而這很可能導致政策執(zhí)行的監(jiān)督成本過高。實際情況也是如此。以往的規(guī)劃和各種政策，主要依靠地方政府分層對接。涉及農業(yè)農村的規(guī)劃和政策落地，經常需要村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部核實、經過縣（市、區(qū)）、再到省（區(qū)、市）層層上報。新一輪科技革命和產業(yè)變革迅速發(fā)展，信息技術深刻改變了農業(yè)農村發(fā)展的基礎，也改進了政策執(zhí)行和落實的方式。農業(yè)農村現(xiàn)代化雖然仍要激活從中央到地方的各類參與主體的積極性[20]，但是在手段上可以更加依靠大數據、物聯(lián)網、移動互聯(lián)、云計算、人工智能、區(qū)塊鏈等技術手段。例如，區(qū)塊鏈技術在農產品電商的質量安全控制方面具有非常好的前景，每個環(huán)節(jié)的農產品投入都會在線形成“記賬本”，從而自動實現(xiàn)農產品質量安全可追溯。但是，以信息化手段促進政策落實，需要考慮技術使用的成本收益。目前，給一臺深松整地機加裝能夠準確測量上報深松作業(yè)質量的傳感器，成本需要1200元，而深松整理作業(yè)補貼每畝40元。為了監(jiān)督政策落實，一個傳感器相當于作業(yè)300畝的補貼。當然，隨著技術的進步，成本收益的平衡點會向低成本移動。在此之前，需要正確把握監(jiān)督政策落實過程中技術監(jiān)督執(zhí)行與人力監(jiān)督執(zhí)行的對比關系。

總體而言，“十四五”農業(yè)農村現(xiàn)代化面臨的形勢更加復雜。而且，糧食等重要農產品需求剛性增長的趨勢不會改變，人多地少的基本國情農情不會改變，農業(yè)小部門化的規(guī)律不會改變，推動農業(yè)高質量發(fā)展的迫切要求不會改變，新舊動能轉換接續(xù)的態(tài)勢不會改變，資源環(huán)境約束趨緊的生態(tài)基礎不會改變，國際國內“黑天鵝”“灰犀?！苯豢椀木置娌粫淖儯r村經濟社會加速轉型的趨勢不會改變。新老因素疊加，將使“十四五”農業(yè)農村現(xiàn)代化規(guī)劃的編制難于以往。未來，需要堅持底線思維，科學編制規(guī)劃，提升規(guī)劃的可行性。

農業(yè)是全面建成小康社會和實現(xiàn)現(xiàn)代化的基礎，必須加快轉變農業(yè)發(fā)展方式，著力構建現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)體系、生產體系、經營體系，提高農業(yè)質量效益和競爭力，走產出高效、產品安全、資源節(jié)約、環(huán)境友好的農業(yè)現(xiàn)代化道路。農業(yè)農村現(xiàn)代化是國家現(xiàn)代化的重要組成部分。

“十四五”時期，我國現(xiàn)代農業(yè)轉型升級機遇：首先人均可支配收入的逐年提升，提升了社會消費能力，為高端農產品消費帶來機遇。三品一標農產品是政府主導的高端農產品公共品牌，總量逐年遞增，隨著消費升級的推進，其需求機遇凸顯。預計“十四五”時期，國家將在產業(yè)增效、產品提質、生態(tài)改善、制度創(chuàng)新等方面切實發(fā)力。

（1) 發(fā)展高質量產業(yè)，提高農業(yè)生產的效益和競爭力

鄉(xiāng)村產業(yè)興旺，高質量發(fā)展是路徑。要以促進農民增收、產業(yè)增效、生態(tài)增值為目標，注重市場引導和政策支持，強化改革助推和科技驅動，重點發(fā)展特色高效產業(yè)，促進農業(yè)由增產向提質轉變，加快推進鄉(xiāng)村產業(yè)振興。

(2) 打造高質量生態(tài)，解決農業(yè)農村生態(tài)環(huán)境保護問題

要全面貫徹“一控兩減三基本”要求，切實推行綠色生產方式，推動實現(xiàn)投入品減量化、生產清潔化、廢棄物資源化、生產模式生態(tài)化，從根本上解決農業(yè)面源污染問題。

(3) 進一步深化改革，增強鄉(xiāng)村發(fā)展活力

實現(xiàn)農業(yè)農村高質量發(fā)展，歸根結底要靠深化改革。一是鞏固和完善農村基本經營制度。二是深化農村土地制度改革。三是深入推進農村集體產權制度改革。四是完善農業(yè)支持保護制度。