田園綜合體面臨的三個(gè)基礎(chǔ)性難題

“田園綜合體”成為2018關(guān)鍵詞被正式寫(xiě)入中央一號(hào)文件，它作為一種全新名詞或業(yè)態(tài)，一直調(diào)足行業(yè)專(zhuān)家們的胃口，不斷探索想尋求與其行業(yè)另類(lèi)的盈利發(fā)展模式。其中，土地問(wèn)題、農(nóng)民增收和三產(chǎn)融合等因素成其中難點(diǎn)，“脫農(nóng)”現(xiàn)象存在隱憂。

土地難題

土地問(wèn)題一直被認(rèn)為是田園綜合體落地的難點(diǎn)之一。按照要求，農(nóng)民是田園綜合體的主體，且農(nóng)業(yè)是產(chǎn)業(yè)鏈中的基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)，在一二三產(chǎn)業(yè)的互促融合發(fā)展形成大農(nóng)業(yè)范疇。土地的有效足夠供給，成為田園綜合體建設(shè)的關(guān)鍵。

作為休閑農(nóng)業(yè)或田園綜合體用地的門(mén)類(lèi)存在多樣性，包括農(nóng)民自有住宅、閑置宅基地；農(nóng)村集體建設(shè)用地；四荒地，荒山、荒溝、荒丘和荒灘；城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤；對(duì)投資建設(shè)連片面積達(dá)到一定規(guī)模的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、生態(tài)公益林等。但也存在多條用地紅線：不得占用基本農(nóng)田、不得超越土地利用規(guī)劃、嚴(yán)禁隨意擴(kuò)大設(shè)施農(nóng)用地范圍。

調(diào)查顯示，目前有些田園綜合體建設(shè)采取的規(guī)避辦法是：用設(shè)施農(nóng)用地的名義直接進(jìn)行餐飲住宿的建設(shè)；以建設(shè)臨時(shí)生產(chǎn)用房名義進(jìn)行修建；建筑采用架空結(jié)構(gòu)，以滿(mǎn)足不破壞耕作層的要求；修建木屋或鋼架房，即使查處也能低成本拆除；以建設(shè)溫室大棚的方式建餐廳； 用可移動(dòng)的集裝箱和房車(chē)進(jìn)行餐飲住宿活動(dòng)。

目前，田園綜合體的主流土地獲取方式有四種：采用土地銀行的方式；建立以土地股份為基礎(chǔ)的合作社；農(nóng)村閑置宅基地及廢棄園地的指標(biāo)整理與農(nóng)林復(fù)墾；土地置換、租賃、入股聯(lián)營(yíng)等。但這其中也有挑戰(zhàn)。可參考一例是，早在2008年，成都在全國(guó)率先掛牌成立成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所，為農(nóng)業(yè)項(xiàng)目發(fā)展提供土地保障，但多年過(guò)去，這一探索模式尚未取得良好成效。

政策方面呈利好趨勢(shì)。對(duì)農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展，政府已予以了用地支持，并探索建立保障機(jī)制。2018年的一號(hào)文件提出，允許通過(guò)村莊整治、宅基地整理等節(jié)約的建設(shè)用地采取入股、聯(lián)營(yíng)等方式，重點(diǎn)支持鄉(xiāng)村休閑旅游養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)和農(nóng)村三產(chǎn)融合發(fā)展；完善農(nóng)業(yè)用地政策，積極支持農(nóng)產(chǎn)品冷鏈、初加工、休閑采摘、倉(cāng)儲(chǔ)等設(shè)施建設(shè)。

也有專(zhuān)家認(rèn)為，宏觀政策利好下，田園綜合體的土地依然還存在難題。這包括我國(guó)農(nóng)民戶(hù)均經(jīng)營(yíng)土地少，多為一家一戶(hù)小規(guī)模經(jīng)營(yíng)，形成較為零散的地塊，對(duì)田園綜合體大面積的土地利用形成制約。也就是說(shuō)，田園綜合體的大量用地要獲得很多農(nóng)民的許可，利益主體眾多且復(fù)雜多樣化，對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展項(xiàng)目建設(shè)的積極性各有不同，一旦未達(dá)成統(tǒng)一意見(jiàn)，整個(gè)項(xiàng)目建設(shè)將受到不利影響。

社會(huì)資本的挑戰(zhàn)

鄉(xiāng)村已不再是單一的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)載體，它還要解決美麗鄉(xiāng)村的生態(tài)宜居問(wèn)題，為城市人和周邊人群的休閑度假、養(yǎng)身康體等一系列的高潛力價(jià)值需求提供載體。這也促推更多的社會(huì)資本“上山下鄉(xiāng)”，發(fā)力田園綜合體建設(shè)。

田園綜合體的業(yè)態(tài)模式為“農(nóng)業(yè)+文旅+地產(chǎn)”，完善的田園綜合體是一個(gè)包含農(nóng)林牧漁、加工、餐飲、旅游等行業(yè)，以農(nóng)村用地為載體，以功能復(fù)合化、開(kāi)發(fā)園區(qū)化、主體多元化為特征，融合“三生”功能的新型“三農(nóng)”復(fù)合載體 。

社會(huì)資本進(jìn)入，為鄉(xiāng)村形態(tài)改變提供了更多可能。旅游金融投資專(zhuān)家陳宇認(rèn)為，企業(yè)承接農(nóng)業(yè)，可以避免實(shí)力弱小的農(nóng)戶(hù)的短期導(dǎo)向行為，可以做中長(zhǎng)期產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展的方法提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，尤其是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)， 形成當(dāng)?shù)厣鐣?huì)的基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)。

區(qū)別于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)和農(nóng)業(yè)綜合體，田園綜合體的產(chǎn)業(yè)構(gòu)成除了農(nóng)貿(mào)科教等，還有文旅康養(yǎng)、地產(chǎn)、會(huì)展、環(huán)保等業(yè)態(tài)，其充分考慮主客共享，不單追求經(jīng)濟(jì)效益，更要求綜合效益。田園綜合體的三個(gè)核心是田園生產(chǎn)、田園生活和田園景觀。鮮明的品牌形象、便捷多樣的交通方式、完善切實(shí)的主客共享、完善的游樂(lè)活動(dòng)體系、特色化住宿餐飲體系、高績(jī)效循環(huán)的農(nóng)業(yè)體系等，是田園綜合體的必備要素。

農(nóng)民利益需保障

檢視田園綜合體成效的一個(gè)重要因素，在于農(nóng)民利益保障幾何。不管在田園綜合體的概念還是落地實(shí)施中，農(nóng)業(yè)、農(nóng)民都處于前置狀態(tài)，因?yàn)檗r(nóng)民是田園綜合體的核心主體。

在田園綜合體建設(shè)中，政府一般提供資金和政策支持，但出于招商引資等目的，政府選擇與資本站在一起，并非不可能。業(yè)內(nèi)人士建議，政府不應(yīng)該作為利益相關(guān)者一方參與進(jìn)去，而更應(yīng)該是利益協(xié)調(diào)方或平衡者，更多站在弱勢(shì)一方，也就是農(nóng)民一方，保護(hù)原住民的利益，并考慮如何保持三農(nóng)問(wèn)題的均衡發(fā)展。

另有業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，當(dāng)下一個(gè)矛盾點(diǎn)是，政府出于招商引資目的，而田園綜合體運(yùn)營(yíng)商并不具備足夠的能力，如何做長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈，提高延伸價(jià)值，農(nóng)民利益如何保障等都是現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。

農(nóng)民利益的保障，除了經(jīng)濟(jì)利益，還有文化利益。在真正的田園綜合體里，除了老農(nóng)民，還有被鄉(xiāng)村吸引、愿意返鄉(xiāng)、參與農(nóng)村發(fā)展的新農(nóng)民。他們需要在傳統(tǒng)與現(xiàn)代間進(jìn)行文化的構(gòu)連和融合。實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)和現(xiàn)代的對(duì)接溝通，田園綜合體才更具市場(chǎng)價(jià)值。