全國人大解讀：鄉(xiāng)村振興為什么要立法？立什么法？怎么立？
時(shí)間：2020-12-10
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充分發(fā)揮立法在鄉(xiāng)村振興中的保障和推動(dòng)作用
——訪全國人大憲法和法律委員會(huì)主任委員李飛
實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是黨中央的重大決策部署，是決勝全面建成小康社會(huì)、全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家的重大歷史任務(wù)。黨的十九屆五中全會(huì)提出，要優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，堅(jiān)持把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作重中之重，走中國特色社會(huì)主義鄉(xiāng)村振興道路，全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。黨中央高度重視制度建設(shè)在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的保障作用。2018年中央明確要求“強(qiáng)化鄉(xiāng)村振興法治保障。抓緊研究制定鄉(xiāng)村振興法的有關(guān)工作，把行之有效的鄉(xiāng)村振興政策法定化，充分發(fā)揮立法在鄉(xiāng)村振興中的保障和推動(dòng)作用”?！多l(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018－2022年）》也明確提出完善鄉(xiāng)村振興法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系。如何做好鄉(xiāng)村振興這篇大文章、如何通過立法推動(dòng)這項(xiàng)工作，近日，全國人大憲法和法律委員會(huì)主任委員李飛接受《法治日?qǐng)?bào)》記者專訪。記者：當(dāng)前，在全面依法治國、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的條件下，該如何充分認(rèn)識(shí)立法對(duì)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要意義？鄉(xiāng)村振興立法應(yīng)當(dāng)如何定位？李飛：鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略關(guān)乎到我國現(xiàn)代化進(jìn)程，是一個(gè)非常重要的問題。如果我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村不能實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，那么我們國家的現(xiàn)代化是不完整的，也不是一個(gè)高質(zhì)量的現(xiàn)代化。鄉(xiāng)村治理是社會(huì)治理的基礎(chǔ)，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡帶來農(nóng)業(yè)農(nóng)村的一些結(jié)構(gòu)性問題，比如鄉(xiāng)村“空心化”和老齡化現(xiàn)象突出、資金供給不足、技術(shù)和人才不足、基礎(chǔ)設(shè)施不完善、公共服務(wù)滯后、農(nóng)民增收難度大等，成為制約我國社會(huì)主義現(xiàn)代化發(fā)展的短板。對(duì)鄉(xiāng)村振興，黨中央有戰(zhàn)略部署，中央文件有要求，實(shí)踐中有需求，人民群眾也有期盼。加強(qiáng)鄉(xiāng)村振興立法，完善鄉(xiāng)村振興法律法規(guī)體系，有利于解決鄉(xiāng)村振興過程中的難點(diǎn)、痛點(diǎn)、堵點(diǎn)問題，推進(jìn)我國鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化。制定促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的法律法規(guī)，必須堅(jiān)持問題導(dǎo)向，采取切實(shí)有效的制度措施，善于將黨中央的決策部署、政策措施通過法定程序轉(zhuǎn)化為法律規(guī)范，體現(xiàn)人民意愿、維護(hù)人民利益、增進(jìn)人民福祉，切實(shí)增強(qiáng)農(nóng)民群眾對(duì)全面建成小康社會(huì)的獲得感。記者：鄉(xiāng)村振興都需要立哪些法？對(duì)于地方來說，是制定一部綜合性的鄉(xiāng)村振興促進(jìn)條例好，還是從實(shí)際需求出發(fā)有針對(duì)性地制定相關(guān)專項(xiàng)法規(guī)好？李飛：鄉(xiāng)村振興內(nèi)涵豐富，包括產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)和組織等五大方面。面對(duì)這一宏大課題，地方人大及其常委會(huì)如何立法，需要把握好兩個(gè)關(guān)系：一是中央立法和地方立法的關(guān)系。國家制定相關(guān)法律作出明確要求的，或者國家法律尚未作出規(guī)定，而地方確有需求又有措施而且能切實(shí)解決問題的，地方可以制定相關(guān)新規(guī)。二是地方制定綜合性法規(guī)和專門性法規(guī)的關(guān)系。要根據(jù)實(shí)際需要立法。如果制定綜合性的條例，也要有切實(shí)的硬措施，能夠切實(shí)解決鄉(xiāng)村振興的實(shí)際問題。究竟是采取綜合性立法還是專項(xiàng)立法，終究要看立法的需求，弄清楚想要解決的焦點(diǎn)問題是什么，明確立法定位。比如立法的調(diào)整對(duì)象是什么、調(diào)整范圍有多大，是規(guī)范政府及行政部門的管理行為，還是發(fā)揮村民自治組織的功能和作用，亦或是明確農(nóng)民的主體地位及相應(yīng)的權(quán)利義務(wù)等。鄉(xiāng)村振興說到底是要解決好“三農(nóng)”問題，涉及到農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化生活的各個(gè)方面，這的確不是一部綜合性的促進(jìn)條例就能完全解決的，還需要有更多的專項(xiàng)立法。特別是有些問題在國家層面立法尚不成熟，需要各地立足本地實(shí)際，在立法權(quán)限范圍內(nèi)創(chuàng)造性地開展立法工作，先行先試，為國家立法積累經(jīng)驗(yàn)。地方立法要把握好時(shí)代脈搏，抓住時(shí)代提出的新問題新挑戰(zhàn)，積極應(yīng)對(duì)。要處理好長期性任務(wù)與階段性目標(biāo)的關(guān)系，緊緊圍繞推動(dòng)構(gòu)建新的發(fā)展格局，圍繞國家和本地鄉(xiāng)村振興的階段性目標(biāo)梯次推進(jìn)。要密切關(guān)注農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展動(dòng)態(tài)和趨勢(shì)，加強(qiáng)立法的前瞻性，為未來發(fā)展預(yù)留必要的制度空間。同時(shí)，要根據(jù)實(shí)際情況的變化，適時(shí)對(duì)相關(guān)立法作出動(dòng)態(tài)調(diào)整和完善。記者：我們注意到，以往一些鄉(xiāng)村振興方面的法規(guī)制定出來過于宏觀、籠統(tǒng)、原則。那么鄉(xiāng)村振興立法應(yīng)該怎樣立？究竟怎么樣才能制定出真正有效管用的法規(guī)？李飛：對(duì)于如何將黨中央關(guān)于鄉(xiāng)村振興的決策部署、國家有關(guān)方面的政策措施落實(shí)到立法工作中，轉(zhuǎn)化為有效管用的法律制度規(guī)范，需要從以下幾個(gè)方面下功夫。第一，充分發(fā)揮人大常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用，善于把黨的政策轉(zhuǎn)化為法律制度規(guī)范。政策轉(zhuǎn)化為法律的前提是政策本身應(yīng)當(dāng)是成熟的，是經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)并為人民群眾所認(rèn)同和接受，具有良好的實(shí)踐基礎(chǔ)。所以，為了確保法規(guī)有效管用，就要善于“把行之有效的鄉(xiāng)村振興政策法定化”。當(dāng)前，特別要按照黨的十九屆五中全會(huì)提出的“實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接”的要求，建立穩(wěn)定脫貧和防范返貧長效機(jī)制，在法律制度層面實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興兩大戰(zhàn)略的統(tǒng)籌銜接。人大及其常委會(huì)在立法過程中，要充分發(fā)揮主導(dǎo)作用，既要保證及時(shí)將行之有效的政策轉(zhuǎn)化為法律制度規(guī)范，又要把握好政策入法的第一道關(guān)口，實(shí)現(xiàn)相關(guān)政策與法律制度規(guī)范的有效銜接。第二，要探索黨的政策轉(zhuǎn)化為法律制度的具體方法，在具體細(xì)化上下功夫?？紤]到鄉(xiāng)村振興在財(cái)政、稅收、金融等方面的扶持政策可能需要階段性調(diào)整，在國家層面，采取鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法這種立法形式，在調(diào)整手段上介于政策措施和法律規(guī)范之間，引導(dǎo)性的規(guī)范比較多，需要依靠其他機(jī)制共同發(fā)揮作用，產(chǎn)生實(shí)際效果。鄉(xiāng)村振興是事關(guān)整體和全局性的戰(zhàn)略，國家層面的立法重在制度設(shè)計(jì)，創(chuàng)設(shè)制度基礎(chǔ)，并且為地方立法留下一定空間。在地方層面，無論是綜合性立法還是專項(xiàng)立法，都應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村振興的特點(diǎn)和需求，突出地方特色，予以具體量化。要致力于解決地方鄉(xiāng)村振興中的實(shí)際問題，針對(duì)性和可操作性應(yīng)當(dāng)更強(qiáng)一些，比如為堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，在要素配置、資金投入、稅收政策、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、干部配備等方面如何優(yōu)先，有哪些具體的扶持和優(yōu)惠政策等，都要規(guī)定清楚，能具體的應(yīng)當(dāng)盡量具體，能明確的應(yīng)當(dāng)盡量明確。第三，要善于把“政策語言”轉(zhuǎn)化為“法律語言”，提高法律法規(guī)的規(guī)范性。在立法過程中，不能照抄照搬政策語言，不能讓法律法規(guī)成為“政策匯編”。我們要善于使用規(guī)范的法律用語，在將政策措施轉(zhuǎn)化為法律規(guī)范時(shí)，要更多地使用設(shè)定權(quán)利義務(wù)的表達(dá)方式。即使對(duì)一些激勵(lì)性條款，也要采取正向激勵(lì)、定期評(píng)估考查等措施予以規(guī)范解決，盡量減少“提倡”“引導(dǎo)”“鼓勵(lì)”等政策性詞語。地方在制定有關(guān)法規(guī)時(shí)，可參考全國人大常委會(huì)法工委制定的立法技術(shù)規(guī)范（試行），處理好“政策語言”轉(zhuǎn)化為“法律語言”的問題。
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