田園綜合體建設(shè)支持保障機(jī)制的若干思考 !

田園綜合體建設(shè)對(duì)新時(shí)代完善鄉(xiāng)村體系、促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展、推動(dòng)新農(nóng)村建設(shè)升級(jí)、重構(gòu)鄉(xiāng)村治理機(jī)制都具有重要意義。受城鄉(xiāng)二元體制的長(zhǎng)期影響, 支持保障體系不健全成為當(dāng)前制約田園綜合體建設(shè)的突出障礙。為此, 需要在厘清田園綜合體理論內(nèi)涵及主要特征的前提下, 明確努力方向, 加強(qiáng)體制機(jī)制創(chuàng)新, 構(gòu)建財(cái)政投入、主體參與、鄉(xiāng)村治理、生態(tài)與文化保護(hù)四大支持保障機(jī)制, 為田園綜合體建設(shè)營(yíng)造有利的制度環(huán)境。

2017年中央一號(hào)文件首次提出建設(shè)“田園綜合體”, 這對(duì)新時(shí)代完善鄉(xiāng)村體系、促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展、推動(dòng)新農(nóng)村建設(shè)升級(jí)、重構(gòu)鄉(xiāng)村治理機(jī)制都具有重要意義, 是進(jìn)一步深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、大力實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要平臺(tái)與載體。與此同時(shí), 田園綜合體建設(shè)也是一項(xiàng)系統(tǒng)工程, 需要規(guī)劃設(shè)計(jì)、要素投入、制度創(chuàng)新等多個(gè)方面的集成系統(tǒng)推進(jìn)。受城鄉(xiāng)二元體制的長(zhǎng)期影響, 支持保障體系不健全成為當(dāng)前制約田園綜合體建設(shè)的明顯突出障礙。因此, 在厘清田園綜合體理論內(nèi)涵及主要特征的前提下, 明確努力方向, 加強(qiáng)體制機(jī)制創(chuàng)新, 構(gòu)建財(cái)政投入保障機(jī)制、主體參與保障機(jī)制、鄉(xiāng)村社會(huì)治理保障機(jī)制, 生態(tài)與文化保護(hù)機(jī)制、為田園綜合體建設(shè)提供有利支撐是目前應(yīng)著重思考并解決的主要問(wèn)題。

一、田園綜合體建設(shè)的重要意義

聚焦新時(shí)代實(shí)施鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略背景, 積極推進(jìn)田園綜合體建設(shè)具有以下重要意義：

1. 田園綜合體建設(shè)是新時(shí)代完善鄉(xiāng)村體系的迫切要求

進(jìn)入新時(shí)代, 我國(guó)傳統(tǒng)的“三農(nóng)”問(wèn)題已經(jīng)在發(fā)展中得到緩解, 但是村莊如何實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)生活生態(tài)的進(jìn)一步有機(jī)融合、農(nóng)民如何獲得更加穩(wěn)定持續(xù)的收入來(lái)源等新的“三農(nóng)”問(wèn)題也逐漸呈現(xiàn)出來(lái), 城鄉(xiāng)差距呈現(xiàn)加大趨勢(shì)成為不爭(zhēng)的事實(shí)。2017年, 我國(guó)城鄉(xiāng)居民收入比為1.93∶1, 比提出新農(nóng)村建設(shè)的2005年水平 (3.22∶1) 明顯縮小, 但城鄉(xiāng)居民收入絕對(duì)差達(dá)11458元, 比2005年高出5304元。 (1) 12016年, 城鎮(zhèn)居民可支配收入中財(cái)產(chǎn)凈收入的占比為9.73%, 而農(nóng)村僅為2.2%, (2) 2城鄉(xiāng)財(cái)富積累的巨大反差成為城鄉(xiāng)居民主要耐用消費(fèi)品擁有量差距較大的重要原因。此外, 農(nóng)村住房和居住環(huán)境、公共文化、基礎(chǔ)設(shè)施等仍然明顯滯后于自身發(fā)展需要。導(dǎo)致城鄉(xiāng)差距加大的原因既有制度性因素, 也有經(jīng)濟(jì)規(guī)律、社會(huì)文化等方面因素。從現(xiàn)階段看, 縮小城鄉(xiāng)差距、構(gòu)建新型城鄉(xiāng)關(guān)系, 應(yīng)堅(jiān)持實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略, 著重通過(guò)優(yōu)化鄉(xiāng)村規(guī)模和空間布局、推動(dòng)鄉(xiāng)村層面的變革、建立起適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式的鄉(xiāng)村體系加以解決。田園綜合體建設(shè)正是在實(shí)踐基礎(chǔ)上為契合這種改革方向應(yīng)用而生。

2. 田園綜合體建設(shè)是新時(shí)代促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的客觀要求

隨著我國(guó)城鄉(xiāng)、工農(nóng)關(guān)系進(jìn)入新的階段, 新的城鄉(xiāng)空間形態(tài)不斷涌現(xiàn), 成為深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要平臺(tái)和載體。國(guó)內(nèi)發(fā)達(dá)地區(qū)的先行探索表明, 利用經(jīng)濟(jì)信息、塊狀經(jīng)濟(jì)、山水資源、歷史人文等獨(dú)特優(yōu)勢(shì), 加快創(chuàng)建一批特色小鎮(zhèn) (或新形態(tài)的功能型社區(qū)) , 不僅符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律, 而且有利于破解經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化和動(dòng)力轉(zhuǎn)換的現(xiàn)實(shí)難題。這類(lèi)功能區(qū)具有現(xiàn)代文明的內(nèi)核和鄉(xiāng)村景觀的外形, 是處于傳統(tǒng)農(nóng)村和現(xiàn)代都市之間的新形態(tài), 是在城市化和逆城市化之間的新選擇。在國(guó)家大力推進(jìn)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的時(shí)期, 綜合區(qū)位、資源、人口、產(chǎn)業(yè)等因素變化, 結(jié)合新農(nóng)村分化發(fā)展的趨勢(shì), 有條件的村莊會(huì)成為一個(gè)多方共贏的創(chuàng)新空間和生活空間, 一般的村莊也將成為文化傳承與揚(yáng)棄的重要載體。田園綜合體建設(shè)正呼應(yīng)了城鄉(xiāng)融合發(fā)展對(duì)鄉(xiāng)村功能與形態(tài)變化的新要求。

3. 田園綜合體建設(shè)是新時(shí)代推動(dòng)新農(nóng)村建設(shè)升級(jí)的重要手段

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是新時(shí)代我國(guó)做好“三農(nóng)”工作的總抓手, 總要求體現(xiàn)為“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！? 其中“生態(tài)宜居”是鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵。經(jīng)過(guò)大規(guī)模社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè), 我國(guó)農(nóng)村生產(chǎn)生活條件得到了極大改善, 部分地區(qū)的新農(nóng)村已經(jīng)初步實(shí)現(xiàn)了基本公共服務(wù)與城市的均等化, 面臨的主要矛盾是從保障農(nóng)產(chǎn)品供給和農(nóng)村基本生產(chǎn)生活條件向提高供給效率和質(zhì)量、全面拓展農(nóng)村功能與優(yōu)化農(nóng)民生活環(huán)境轉(zhuǎn)變, 迫切需要打造新農(nóng)村建設(shè)升級(jí)版。這不僅需要轉(zhuǎn)變發(fā)展理念, 更需要轉(zhuǎn)換發(fā)展動(dòng)力。前期探索證明, 依賴(lài)土地增值收益推動(dòng)的新農(nóng)村建設(shè)不可持續(xù), 新農(nóng)村建設(shè)必須由外源性投入向內(nèi)外共同投入轉(zhuǎn)變, 激發(fā)農(nóng)民參與村莊建設(shè)與管理的積極性, 形成通過(guò)鄉(xiāng)村不斷發(fā)展獲得持續(xù)收益的長(zhǎng)期目標(biāo)體系。田園綜合體建設(shè)以農(nóng)民合作社為主體, 就是要矯正前期新農(nóng)村建設(shè)動(dòng)力機(jī)制短期化的問(wèn)題, 構(gòu)建起以農(nóng)民為實(shí)際建設(shè)者、管理者和受益者的長(zhǎng)期動(dòng)力機(jī)制, 這是推動(dòng)新農(nóng)村建設(shè)升級(jí)的重要手段。

4. 田園綜合體建設(shè)是新時(shí)代重構(gòu)鄉(xiāng)村治理機(jī)制的重要契機(jī)

隨著農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)的變遷和經(jīng)濟(jì)功能的變化, 傳統(tǒng)的“熟人社會(huì)”逐漸瓦解, 農(nóng)村社會(huì)治理的目標(biāo)、對(duì)象和方式均發(fā)生深刻的變化, 而農(nóng)村經(jīng)濟(jì)關(guān)系的特殊性也使行政化管理體制效率較低, 所以迫切需要重構(gòu)我國(guó)鄉(xiāng)村治理體系。其中, 如何協(xié)調(diào)各類(lèi)主體間的利益關(guān)系將成為農(nóng)村社會(huì)治理必須解決的關(guān)鍵問(wèn)題。田園綜合體建設(shè)不僅帶來(lái)農(nóng)民生產(chǎn)生活物質(zhì)條件的改善和農(nóng)村景觀的變化, 更是一次農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系的全方位調(diào)整。田園綜合體建設(shè)實(shí)踐中也會(huì)不斷涌現(xiàn)一些創(chuàng)新路徑, 為鄉(xiāng)村治理機(jī)制完善帶來(lái)重要契機(jī), 提供有益經(jīng)驗(yàn)和可行路徑。

二、田園綜合體的理論內(nèi)涵及主要特征

當(dāng)前, 田園綜合體建設(shè)實(shí)踐存在的分歧以及偏差等, 與理論認(rèn)識(shí)模糊相關(guān)聯(lián), 因此有必要厘清田園綜合體的概念內(nèi)涵以及主要特征。

1. 理論內(nèi)涵

田園綜合體以鄉(xiāng)村生活和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ), 融入低碳環(huán)保、循環(huán)可持續(xù)的發(fā)展理念形成的田園生產(chǎn)、田園生活、田園生態(tài)有機(jī)統(tǒng)一體, 是與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式和居民生活方式相適應(yīng)的農(nóng)村功能和經(jīng)濟(jì)關(guān)系呈現(xiàn)形態(tài), 是深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要平臺(tái), 是促進(jìn)城鄉(xiāng)融合的有效抓手, 是推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的現(xiàn)實(shí)載體。從國(guó)家對(duì)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的政策脈絡(luò)可以看出, 田園綜合體建設(shè)不是憑空產(chǎn)生, 而是新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)入新階段后轉(zhuǎn)變的客觀要求, 即從傳統(tǒng)的改善村容村貌、提升農(nóng)民生活質(zhì)量向?qū)崿F(xiàn)宜產(chǎn)宜居、環(huán)境友好、文化特色、治理現(xiàn)代的鄉(xiāng)村多元功能轉(zhuǎn)變。

2. 主要特征

(1) 形態(tài)特征。田園綜合體是農(nóng)村新型社區(qū)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系在特定空間范圍內(nèi)的有機(jī)融合, 主要集中于大城市周邊、風(fēng)景名勝區(qū)或勞動(dòng)密集型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)區(qū)等人口相對(duì)集聚的地區(qū), 呈現(xiàn)出自然景觀、村莊文化與現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)的融合狀態(tài), 具備傳統(tǒng)農(nóng)耕村落與現(xiàn)代商業(yè)集鎮(zhèn)的雙重特征。

(2) 功能特征。田園綜合體具有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、商貿(mào)集散、公共服務(wù)、居住、旅游康養(yǎng)等多元功能。從鄉(xiāng)村自身功能看, 田園綜合體“是循環(huán)農(nóng)業(yè)、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)、農(nóng)事體驗(yàn)和田園社區(qū)四位一體, 具備農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、文明生活、休閑旅游和綜合服務(wù)等多種功能, 宜居宜業(yè)宜游的美麗鄉(xiāng)村新形態(tài)”。

(3) 3從城鄉(xiāng)體系來(lái)看, 田園綜合體能夠提供安全農(nóng)產(chǎn)品、優(yōu)化城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)布局、延伸城鄉(xiāng)職能空間, 既是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中心、農(nóng)村人口集聚中心, 也是滿(mǎn)足城市人口休閑度假等需求的重要場(chǎng)所。

(4) 社會(huì)結(jié)構(gòu)特征。田園綜合體由本地農(nóng)戶(hù)、外來(lái)經(jīng)營(yíng)者、企業(yè)、社會(huì)組織等構(gòu)成, 相對(duì)于傳統(tǒng)的農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu), 田園綜合體呈現(xiàn)出更強(qiáng)的流動(dòng)性和組織性。在流動(dòng)性方面, 田園綜合體常住居民中外來(lái)人口所占比重較高, 社會(huì)結(jié)構(gòu)更加多元、利益關(guān)系更加復(fù)雜。在組織性方面, 田園綜合體中集體經(jīng)濟(jì)將得到迅速發(fā)展, 農(nóng)民之間、當(dāng)?shù)鼐用衽c外來(lái)居民之間更多地以合作社等利益聯(lián)結(jié)方式形成緊密的共同體。

三、田園綜合體建設(shè)存在的突出問(wèn)題

調(diào)研發(fā)現(xiàn), 當(dāng)前田園綜合體建設(shè)既有理論認(rèn)識(shí)的模糊, 也受體制機(jī)制掣肘, 同時(shí)關(guān)鍵的支持保障體系不健全, 需要在未來(lái)推進(jìn)中引起高度重視。

1. 相關(guān)認(rèn)識(shí)模糊

一是對(duì)田園綜合體性質(zhì)認(rèn)識(shí)不明確。由于田園綜合體建設(shè)涉及較多決策部門(mén), 有些部門(mén)將其視為農(nóng)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目, 認(rèn)為應(yīng)該將高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等基礎(chǔ)設(shè)施作為建設(shè)重點(diǎn);有些部門(mén)將其視為土地整理項(xiàng)目, 將獲得建設(shè)用地結(jié)余指標(biāo)做為重要目標(biāo);還有部門(mén)認(rèn)為, 應(yīng)比照“田園東方”的做法和經(jīng)驗(yàn), 將鄉(xiāng)村旅游、休閑康養(yǎng)做為其發(fā)展方向。出現(xiàn)這種情況主要是因?yàn)樯霞?jí)部門(mén)對(duì)田園綜合體性質(zhì)界定存有分歧, 缺乏明確的建設(shè)指導(dǎo)意見(jiàn), 給基層實(shí)踐造成較大困惑。二是對(duì)田園綜合體產(chǎn)業(yè)定位不明確。調(diào)研發(fā)現(xiàn), 田園綜合體產(chǎn)業(yè)定位普遍存在“旅游化”傾向, 不僅失去“農(nóng)”的本源與特色, 而且資金使用造成浪費(fèi), 部分成為接待考察、學(xué)習(xí)的“樣板工程”, 有些由于無(wú)法集聚人口甚至成為空心村。三是對(duì)田園綜合體主體定位不明確。2017年中央一號(hào)文件明確提出, 田園綜合體建設(shè)要“以農(nóng)民合作社為主要載體、讓農(nóng)民充分參與和受益”, 但實(shí)際中依然存在過(guò)度依靠企業(yè)力量、將企業(yè)作為主體的傾向。

2. 體制機(jī)制阻礙明顯

一是改革配套協(xié)同不足。田園綜合體建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程, 需要多個(gè)領(lǐng)域改革協(xié)同推進(jìn), 但目前農(nóng)村土地、金融等各項(xiàng)改革仍不能有效配合, 基層也需應(yīng)對(duì)多個(gè)部門(mén), 在一定程度上增加了改革成本。二是政策連貫性不強(qiáng)。為有效控制風(fēng)險(xiǎn), 部分農(nóng)村改革采取了漸次推進(jìn)的方式, 但這也造成政策的不連續(xù)性, 致使田園綜合體建設(shè)面臨較多現(xiàn)實(shí)困難, 推進(jìn)較為緩慢。三是改革容錯(cuò)性不夠。田園綜合體建設(shè)作為一項(xiàng)新的農(nóng)村改革任務(wù), 需要基層大膽創(chuàng)新、主動(dòng)探索, 但部分基層干部對(duì)于改革預(yù)期不穩(wěn)定, 特別是對(duì)“日后問(wèn)責(zé)”的擔(dān)心嚴(yán)重制約了創(chuàng)新積極性, 對(duì)田園綜合體建設(shè)帶來(lái)不利影響。

3. 財(cái)政資金支持方式亟待創(chuàng)新

一是財(cái)政資金投入方式需要?jiǎng)?chuàng)新。田園綜合體建設(shè)資金由中省財(cái)政資金切塊下達(dá), 按照三年平均分配方式撥付, 而田園綜合體建設(shè)涉及內(nèi)容較多, 平均化的資金撥付方式與建設(shè)進(jìn)度難以匹配。二是財(cái)政資金投入環(huán)節(jié)需要調(diào)整。目前大部分田園綜合體建設(shè)資金均投向道路等基礎(chǔ)設(shè)施完善上, 但實(shí)際上承擔(dān)田園綜合體建設(shè)試點(diǎn)的地區(qū)多為基礎(chǔ)條件較好的鄉(xiāng)村, 更需要在產(chǎn)業(yè)升級(jí)、技術(shù)創(chuàng)新等方面給予財(cái)政資金支持。三是財(cái)政資金管理方式需要調(diào)整。調(diào)研發(fā)現(xiàn), 投入田園綜合體建設(shè)的中省財(cái)政資金均按照農(nóng)發(fā)項(xiàng)目進(jìn)行資金管理, 而農(nóng)發(fā)項(xiàng)目多為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目, 資金使用不允許采取以獎(jiǎng)代補(bǔ)方式, 不利于發(fā)揮社會(huì)資本、合作社以及農(nóng)戶(hù)參與積極性。

4. 農(nóng)民參與難

一是農(nóng)民參與的積極性有待激發(fā)。不少農(nóng)民仍認(rèn)為田園綜合體是政府主導(dǎo)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目, 或者是大企業(yè)的經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目, 而且缺乏來(lái)自外部的激勵(lì), 因此他們主動(dòng)參與建設(shè)的意愿不強(qiáng)。二是農(nóng)民缺乏參與的金融支持。雖然許多地區(qū)設(shè)立了農(nóng)民貼息貸款等相關(guān)金融產(chǎn)品, 但農(nóng)民能獲得的金融支持產(chǎn)品較少且額度有限, 在農(nóng)民自籌資金不足的條件下, 田園綜合體建設(shè)往往通過(guò)工商資本投入解決。三是農(nóng)民缺乏參與的人力資本。由于缺乏專(zhuān)業(yè)的服務(wù)意識(shí)和技能, 由農(nóng)民提供的民宿、餐飲等服務(wù)仍停留在傳統(tǒng)的“農(nóng)家樂(lè)”階段, 難以適應(yīng)田園綜合體現(xiàn)代鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的需要。

5. 組織管理方式滯后

一是傳統(tǒng)村莊行政化管理方式難以適應(yīng)田園綜合體跨區(qū)域、多功能的特征。目前許多行政村仍由“村兩委”承擔(dān)管理職能, 田園綜合體建成后將面臨原行政村“村兩委”利益協(xié)調(diào)問(wèn)題, 即在農(nóng)民自治尚未完善的情況下, 如何轉(zhuǎn)變田園綜合體的社會(huì)治理方式, 從行政化管理向村民自治管理轉(zhuǎn)變是基層面臨的難題。二是田園綜合體建設(shè)給鄉(xiāng)村治理帶來(lái)現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。隨著田園綜合體的發(fā)展, 合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)、工商資本等多種新型經(jīng)營(yíng)主體所占比重將越來(lái)越高, 如果不能為其提供參與鄉(xiāng)村治理的有效途徑, 將造成鄉(xiāng)村內(nèi)部利益集團(tuán)間的沖突。

6. 生態(tài)環(huán)境和傳統(tǒng)文化保護(hù)機(jī)制建設(shè)滯后

一是產(chǎn)業(yè)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的矛盾難以協(xié)調(diào)。在田園綜合體建設(shè)過(guò)程中, 經(jīng)營(yíng)主體堅(jiān)持綠色有機(jī)生產(chǎn)的動(dòng)力不足, 同時(shí)鄉(xiāng)村民宿、酒店、餐飲業(yè)的發(fā)展帶來(lái)大量生活垃圾及污水, 在轉(zhuǎn)運(yùn)和循環(huán)處理成本較高的條件下, 如何建立起有效的激勵(lì)監(jiān)督機(jī)制以保證本地環(huán)境不被破壞是必須考慮的重要問(wèn)題。二是本土傳統(tǒng)文化資源開(kāi)發(fā)不足。調(diào)研發(fā)現(xiàn), 各地在田園綜合體建設(shè)過(guò)程中, 雖然都提出了要保護(hù)鄉(xiāng)村文化, 但對(duì)于本土特色文化的挖掘不深, 仍處于口號(hào)、標(biāo)語(yǔ)等淺層次保護(hù)和開(kāi)發(fā)階段, 缺乏系統(tǒng)性的文化挖掘、保護(hù)與開(kāi)發(fā)制度。

四、構(gòu)建田園綜合體建設(shè)支持保障機(jī)制的若干思考

鑒于田園綜合體建設(shè)的系統(tǒng)性, 未來(lái)推進(jìn)中應(yīng)在進(jìn)一步明確努力方向、加強(qiáng)體制機(jī)制創(chuàng)新的基礎(chǔ)上, 著重構(gòu)建財(cái)政投入、主體參與、鄉(xiāng)村治理、生態(tài)與文化保護(hù)四大支持保障機(jī)制, 從而營(yíng)造田園綜合體建設(shè)更加有利的制度環(huán)境。

1. 明確田園綜合體建設(shè)方向

一是出臺(tái)相關(guān)政策。建議省級(jí)相關(guān)部門(mén)出臺(tái)田園綜合體建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn), 明確田園綜合體的內(nèi)涵、發(fā)展定位、資金使用總體原則、考核標(biāo)準(zhǔn)等關(guān)鍵內(nèi)容;市級(jí)部門(mén)出臺(tái)田園綜合體建設(shè)的具體政策, 根據(jù)實(shí)際情況制定建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、項(xiàng)目?jī)?nèi)容等, 并賦予基層在符合總體政策原則的前提下探索創(chuàng)新的權(quán)利。對(duì)已經(jīng)申報(bào)立項(xiàng)的田園綜合體項(xiàng)目, 向中央積極爭(zhēng)取修改權(quán)限, 留足建設(shè)前思考、規(guī)劃、制度設(shè)計(jì)時(shí)間, 漸進(jìn)有序推進(jìn)田園綜合體建設(shè)。二是確立田園綜合體產(chǎn)業(yè)定位。組建省級(jí)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導(dǎo)專(zhuān)家?guī)? 以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)形式邀請(qǐng)專(zhuān)家對(duì)各地田園綜合體的產(chǎn)業(yè)定位給予指導(dǎo)。積極組織合作社負(fù)責(zé)人、基層干部等到先進(jìn)地區(qū)或國(guó)家參觀學(xué)習(xí)。引導(dǎo)各地推進(jìn)農(nóng)文旅有機(jī)融合, 將鄉(xiāng)村旅游作為農(nóng)業(yè)的功能延伸和鄉(xiāng)村文化的價(jià)值實(shí)現(xiàn), 嚴(yán)控鄉(xiāng)村旅游盲目、同質(zhì)發(fā)展現(xiàn)象。三是明確農(nóng)民主體地位。重構(gòu)和壯大集體經(jīng)濟(jì)組織, 保證農(nóng)民在建設(shè)中主體地位和作用的發(fā)揮。通過(guò)土地整理和新居建設(shè)為集體經(jīng)濟(jì)組織注入資產(chǎn), 在土地整理和復(fù)墾后, 明確集體土地、山坪塘、林地等資源性資產(chǎn)的集體所有權(quán)。在做好田園綜合體集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份確認(rèn)、厘清綜合體居民與集體成員關(guān)系的前提下, 完善財(cái)政支農(nóng)資金形成資產(chǎn)股權(quán)量化制度, 鼓勵(lì)各地將財(cái)政支農(nóng)資金形成的資產(chǎn)量化為集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)。

2. 創(chuàng)新體制機(jī)制

一是增強(qiáng)改革協(xié)同性。建議選擇一個(gè)國(guó)家級(jí)或省級(jí)田園綜合體作為改革試點(diǎn), 將自主改革內(nèi)容集中于試點(diǎn)范圍, 形成系統(tǒng)化的改革措施實(shí)施制度。增強(qiáng)各級(jí)政府和部門(mén)的協(xié)同性, 合理設(shè)定政策目標(biāo), 減少政策任務(wù)逐級(jí)遞增的現(xiàn)象。二是提升政策連貫性。注重前期改革成果的運(yùn)用, 穩(wěn)步推進(jìn)相關(guān)政策實(shí)施, 穩(wěn)定基層干部和市場(chǎng)主體預(yù)期;強(qiáng)化依法執(zhí)政理念, 建立下級(jí)部門(mén)對(duì)上級(jí)部門(mén)亂作為的申訴機(jī)制;明確政策執(zhí)行主體、方式及考核時(shí)間等, 避免政策變動(dòng)的隨意性。三是建立容錯(cuò)機(jī)制。明確試錯(cuò)條件、免責(zé)措施, 對(duì)先行先試改革因無(wú)先例遵循、政策界限不明、不可預(yù)知因素、缺乏經(jīng)驗(yàn)等而出現(xiàn)探索性失誤或未達(dá)到預(yù)期效果的基層干部, 免除相關(guān)責(zé)任。允許基層在田園綜合體建設(shè)中適當(dāng)留白、循序推進(jìn)建設(shè), 對(duì)于尚未明確或條件不成熟的任務(wù)可留出空間, 待時(shí)機(jī)成熟后再繼續(xù)。

3. 加強(qiáng)財(cái)政投入保障機(jī)制

一是創(chuàng)新財(cái)政資金投入方式。根據(jù)建設(shè)環(huán)節(jié)的不同需求向上爭(zhēng)取資金, 實(shí)現(xiàn)以項(xiàng)目整合帶動(dòng)資金整合。探索通過(guò)土地、存量資產(chǎn)、國(guó)有資產(chǎn)收益等注資方式, 發(fā)行新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)債券, 同時(shí)靈活運(yùn)用土地抵押貸款、信托投資計(jì)劃融資等方式, 多渠道籌措資金。二是調(diào)整財(cái)政資金投入環(huán)節(jié)。減少對(duì)道路等基礎(chǔ)設(shè)施投入的比例, 增加對(duì)農(nóng)技投入、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、品種改良、管理提升等方面的投入。在具備條件的地區(qū)探索“智慧農(nóng)業(yè)”“智慧社區(qū)”建設(shè), 提升農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)、農(nóng)村治理的現(xiàn)代化水平。三是完善財(cái)政資金管理方式。進(jìn)一步完善“因素分配、切塊下達(dá)、績(jī)效掛鉤”的定向財(cái)力轉(zhuǎn)移支付管理模式, 繼續(xù)推進(jìn)財(cái)政資金“四到縣”機(jī)制和財(cái)政資金“五補(bǔ)五改”模式, 提升縣 (區(qū)) 財(cái)政資金管理能力。

4. 暢通主體參與機(jī)制

一是拓展農(nóng)民參與的多種渠道。引導(dǎo)農(nóng)戶(hù)提高組織化程度, 鼓勵(lì)農(nóng)民根據(jù)田園綜合體產(chǎn)業(yè)發(fā)展建立各類(lèi)專(zhuān)業(yè)合作社, 在符合規(guī)劃和相關(guān)政策的前提下, 賦予農(nóng)民以多種方式經(jīng)營(yíng)其自有財(cái)產(chǎn)的權(quán)利, 幫助農(nóng)民拓展宅基地、房屋等資產(chǎn)多種功能。二是加大金融支持。引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)針對(duì)田園綜合體建設(shè)中合作社、農(nóng)民、企業(yè)等需求開(kāi)發(fā)金融產(chǎn)品, 拓展項(xiàng)目區(qū)內(nèi)可抵押物范圍, 探索以集體土地收益權(quán)、承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)、新居規(guī)劃宅基地及房屋產(chǎn)權(quán)、預(yù)期土地結(jié)余指標(biāo)收益權(quán)為抵押的融資方式。三是完善工商資本參與機(jī)制。在具備條件的地區(qū), 探索社會(huì)資本與農(nóng)村集體合股進(jìn)行田園綜合體建設(shè), 構(gòu)建社會(huì)資本支持社區(qū)建設(shè)的長(zhǎng)效機(jī)制, 對(duì)長(zhǎng)期投入的企業(yè)和組織給予更多財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)、貼息政策和配套項(xiàng)目投入。加快建立風(fēng)險(xiǎn)基金制度建設(shè), 對(duì)社會(huì)資本做好風(fēng)險(xiǎn)提示, 特別要控制無(wú)涉農(nóng)經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)資本盲目進(jìn)入農(nóng)村。積極構(gòu)建社會(huì)資本多元化退出機(jī)制。

5. 完善鄉(xiāng)村社會(huì)治理機(jī)制

一是提高基層黨組織能力。探索根據(jù)田園綜合體人員結(jié)構(gòu)、區(qū)域功能設(shè)置黨組織, 引導(dǎo)黨員發(fā)揮服務(wù)、示范和引導(dǎo)作用, 幫助解決建設(shè)中農(nóng)民生活方式無(wú)法適應(yīng)、居民間溝通不暢等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。二是強(qiáng)化社區(qū)自治組織建設(shè)。建設(shè)以常住人口為主體的基層治理實(shí)體組織, 鼓勵(lì)常住居民參與社區(qū)治理, 增強(qiáng)新型經(jīng)營(yíng)主體在鄉(xiāng)村治理中的參與度和作用。三是推進(jìn)公共服務(wù)機(jī)構(gòu)及人員下沉。逐步引入田園綜合體居民社區(qū)物業(yè)管理公司, 引導(dǎo)社區(qū)居民樹(shù)立購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的觀念。應(yīng)用現(xiàn)代信息技術(shù)建立“互聯(lián)網(wǎng)+鄉(xiāng)村治理”模式, 形成以互聯(lián)網(wǎng)為載體的社區(qū)信息發(fā)布、數(shù)據(jù)采集、利益表達(dá)機(jī)制。

6. 健全生態(tài)與文化保護(hù)機(jī)制

一是構(gòu)建田園綜合體與生態(tài)環(huán)境協(xié)同發(fā)展機(jī)制。設(shè)立生態(tài)環(huán)境優(yōu)化獎(jiǎng)勵(lì)基金, 設(shè)立具有科學(xué)性和持續(xù)性的生態(tài)環(huán)境考核指標(biāo), 對(duì)于在建設(shè)同時(shí)保護(hù)和修復(fù)環(huán)境的農(nóng)戶(hù)、合作社、集體經(jīng)濟(jì)組織、企業(yè)等主體給予獎(jiǎng)勵(lì)。二是注重鄉(xiāng)村文化保護(hù)與重塑相結(jié)合。允許地方在田園綜合體財(cái)政投入資金中, 列支文化挖掘與保護(hù)項(xiàng)目, 引導(dǎo)文化、旅游等部門(mén)項(xiàng)目與田園綜合體建設(shè)相結(jié)合。深入挖掘鄉(xiāng)村歷史文化價(jià)值, 提煉凸顯文化特色的經(jīng)典性元素和標(biāo)志性符號(hào), 合理應(yīng)用于村落規(guī)劃設(shè)計(jì)。發(fā)展文化旅游、文化休閑、民俗體驗(yàn)、觀光農(nóng)業(yè)等特色型農(nóng)村文化產(chǎn)業(yè)鏈條, 將田園綜合體建設(shè)與農(nóng)村文化傳承有機(jī)結(jié)合, 推進(jìn)鄉(xiāng)村文化多樣化發(fā)展。