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在農(nóng)村搞養(yǎng)殖和大棚種植，能占用基本農(nóng)田嗎？

首先，要搞明白什么是基本農(nóng)田？

根據(jù)《基本農(nóng)田保護(hù)條例》規(guī)定，基本農(nóng)田是指按照一定時期人口和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展對農(nóng)產(chǎn)品的需求，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃確定的不得占用的耕地。

另外，為了對基本農(nóng)田實行特殊保護(hù)還劃定了基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，是指為對基本農(nóng)田實行特殊保護(hù)，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和依照法定程序確定的特定保護(hù)區(qū)域。

以下幾種被劃入基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，嚴(yán)格管理：

（一）經(jīng)國務(wù)院有關(guān)主管部門或者縣級以上地方人民政府批準(zhǔn)確定的糧、棉、油生產(chǎn)基地內(nèi)的耕地；

（二）有良好的水利與水土保持設(shè)施的耕地，正在實施改造計劃以及可以改造的中、低產(chǎn)田；

（三）蔬菜生產(chǎn)基地；

（四）農(nóng)業(yè)科研、教學(xué)試驗田。

其次，要明白占用基本農(nóng)田會面臨怎樣的處罰？

《基本農(nóng)田保護(hù)條例》第三十三條規(guī)定：違反本條例規(guī)定，占用基本農(nóng)田建窯、建房、建墳、挖砂、采石、采礦、取土、堆放固體廢棄物或者從事其他活動破壞基本農(nóng)田，毀壞種植條件的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令改正或者治理，恢復(fù)原種植條件，處占用基本農(nóng)田的耕地開墾費1倍以上2倍以下的罰款；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

第三，要弄清楚搞養(yǎng)殖和大棚種植，什么情況下可以占用基本農(nóng)田？什么情況下不可以？

答案顯而易見：一般情況下是不可以的。

根據(jù)《基本農(nóng)田保護(hù)條例》和《中華人民共和國土地管理法》的相關(guān)規(guī)定，基本農(nóng)田上是不能夠搞養(yǎng)殖的。具體法律依據(jù)如下：

1、2020年1月1日實施的新版《中華人民共和國土地管理法》第三十五條規(guī)定：永久基本農(nóng)田經(jīng)依法劃定后，任何單位和個人不得擅自占用或者改變其用途。

第三十七條規(guī)定：禁止占用永久基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚。

2、《基本農(nóng)田保護(hù)條例》第十七條規(guī)定：禁止任何單位和個人在基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)建窯、建房、建墳、挖砂、采石、采礦、取土、堆放固體廢棄物或者進(jìn)行其他破壞基本農(nóng)田的活動。禁止任何單位和個人占用基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚。

可見，搞養(yǎng)殖和大棚種植如果改變了耕地用途，一般是不允許的。

但也有特殊情況存在，因為養(yǎng)殖、種植業(yè)用地屬于設(shè)施農(nóng)用地。設(shè)施農(nóng)用地如何使用，先來看2019年12月17日自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理有關(guān)問題的通知》（自然資規(guī)[2019]4號）。通知全文如下：

自然資源部 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理有關(guān)問題的通知

自然資規(guī)[2019]4號

各省、自治區(qū)、直轄市自然資源主管部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村（農(nóng)牧、農(nóng)墾）主管部門，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)自然資源主管部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門：

  隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平不斷提升，設(shè)施農(nóng)業(yè)生產(chǎn)日益增多，用地面臨新的情況和需求。為改進(jìn)用地管理，建立長效機制，促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)健康發(fā)展，現(xiàn)通知如下：

  一、設(shè)施農(nóng)業(yè)用地包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中直接用于作物種植和畜禽水產(chǎn)養(yǎng)殖的設(shè)施用地。其中，作物種植設(shè)施用地包括作物生產(chǎn)和為生產(chǎn)服務(wù)的看護(hù)房、農(nóng)資農(nóng)機具存放場所等，以及與生產(chǎn)直接關(guān)聯(lián)的烘干晾曬、分揀包裝、保鮮存儲等設(shè)施用地；畜禽水產(chǎn)養(yǎng)殖設(shè)施用地包括養(yǎng)殖生產(chǎn)及直接關(guān)聯(lián)的糞污處置、檢驗檢疫等設(shè)施用地，不包括屠宰和肉類加工場所用地等。

  二、設(shè)施農(nóng)業(yè)屬于農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整，可以使用一般耕地，不需落實占補平衡。種植設(shè)施不破壞耕地耕作層的，可以使用永久基本農(nóng)田，不需補劃；破壞耕地耕作層，但由于位置關(guān)系難以避讓永久基本農(nóng)田的，允許使用永久基本農(nóng)田但必須補劃。養(yǎng)殖設(shè)施原則上不得使用永久基本農(nóng)田，涉及少量永久基本農(nóng)田確實難以避讓的，允許使用但必須補劃。

  設(shè)施農(nóng)業(yè)用地不再使用的，必須恢復(fù)原用途。設(shè)施農(nóng)業(yè)用地被非農(nóng)建設(shè)占用的，應(yīng)依法辦理建設(shè)用地審批手續(xù)，原地類為耕地的，應(yīng)落實占補平衡。

  三、各類設(shè)施農(nóng)業(yè)用地規(guī)模由各省（區(qū)、市）自然資源主管部門會同農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門根據(jù)生產(chǎn)規(guī)模和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)合理確定。其中，看護(hù)房執(zhí)行“大棚房”問題專項清理整治整改標(biāo)準(zhǔn)，養(yǎng)殖設(shè)施允許建設(shè)多層建筑。

  四、市、縣自然資源主管部門會同農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門負(fù)責(zé)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地日常管理。國家、省級自然資源主管部門和農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門負(fù)責(zé)通過各種技術(shù)手段進(jìn)行設(shè)施農(nóng)業(yè)用地監(jiān)管。設(shè)施農(nóng)業(yè)用地由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或經(jīng)營者向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府備案，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府定期匯總情況后匯交至縣級自然資源主管部門。涉及補劃永久基本農(nóng)田的，須經(jīng)縣級自然資源主管部門同意后方可動工建設(shè)。

  各?。▍^(qū)、市）自然資源主管部門會同農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門制定具體實施辦法，并報自然資源部備案。《國土資源部 農(nóng)業(yè)部關(guān)于進(jìn)一步支持設(shè)施農(nóng)業(yè)健康發(fā)展的通知》（國土資發(fā)﹝2014﹞127號）已到期，自動廢止。

  本通知有效期為5年。

自然資源部 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部

2019年12月17日

上述通知中明確規(guī)定：設(shè)施農(nóng)業(yè)用地不破壞耕地耕作層的，可以使用永久基本農(nóng)田，不需補劃；破壞耕地耕作層，但由于位置關(guān)系難以避讓永久基本農(nóng)田的，允許使用永久基本農(nóng)田但必須補劃。養(yǎng)殖設(shè)施原則上不得使用永久基本農(nóng)田，涉及少量永久基本農(nóng)田確實難以避讓的，允許使用但必須補劃。

不過需注意的是，雖然自然資源部和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的《通知》對作物種植和畜禽水產(chǎn)養(yǎng)殖占用基本農(nóng)田的口子有所放開，但種養(yǎng)殖占用基本農(nóng)田的口子并沒有完全放開，大家千萬別會錯了意。特別是搞養(yǎng)殖占用基本農(nóng)田的要格外注意，按照《通知》要求，養(yǎng)殖設(shè)施占用基本農(nóng)田有三個重要條件，一是“少量”，二是“難以避讓”，三是使用需補劃。

特別是涉及養(yǎng)殖場用地的有幾個關(guān)鍵點：養(yǎng)殖場用地屬于設(shè)施農(nóng)用地，養(yǎng)殖設(shè)施用地包括養(yǎng)殖生產(chǎn)及直接關(guān)聯(lián)的糞污處置、檢驗檢疫等設(shè)施用地，不包括屠宰和肉類加工場所用地等。設(shè)施農(nóng)用地屬于農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整，按農(nóng)用地管理，養(yǎng)殖場建設(shè)不屬于非農(nóng)建設(shè)。其不占用永久基本農(nóng)田的，簽訂用地協(xié)議后即可用地，占用永久基本農(nóng)田的，須經(jīng)縣級自然資源主管部門同意后方可動工建設(shè)。因此，不占用永久基本農(nóng)田、未辦理用地手續(xù)的養(yǎng)殖場用地不屬于非法占用土地進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)。但是，養(yǎng)殖場占用永久基本農(nóng)田未經(jīng)縣級自然資源主管部門同意動工建設(shè)的，屬于違法用地，占用永久基本農(nóng)田部分屬于違法占地，面臨被拆除的危險。

根據(jù)上述分析，想在農(nóng)村建養(yǎng)殖場的朋友，首先應(yīng)選好地址，搞清楚想建養(yǎng)殖場的地方是不是永久基本農(nóng)田。如果需要占用永久基本農(nóng)田，應(yīng)先經(jīng)縣級自然資源主管部門同意。如果不占用永久基本農(nóng)田，只需要與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂用地協(xié)議后即可用地， 用地情況向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府備案即完善全部用地手續(xù)。

需要注意的問題有三點：

一是永久基本農(nóng)田不是憑現(xiàn)場看是否種有糧食或是否能種糧食來確定，想搞清楚哪塊地是不是永久基本農(nóng)田，需向自然資源部門咨詢并現(xiàn)場確認(rèn)。未經(jīng)確認(rèn)的，即使地塊現(xiàn)狀是荒地、石山，可能也是基本農(nóng)田。

二是只能建養(yǎng)殖場，不得建設(shè)屠宰和肉類加工場所用地等設(shè)施，否則會構(gòu)成違法占地。

三是各省對養(yǎng)殖場用地規(guī)模、允許占用永久基本農(nóng)田規(guī)模等規(guī)定可能不一致。事前應(yīng)了解各省自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的具體規(guī)定。

因此想要在基本農(nóng)田上搞養(yǎng)殖必須得達(dá)到這幾個條件，而且具體能不能建設(shè)還得看當(dāng)?shù)貙τ陴B(yǎng)殖設(shè)施占用基本農(nóng)田的規(guī)定是如何的。

例如，四川省自然資源廳與四川省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳2020年聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步完善設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理有關(guān)問題的通知》川自然資規(guī)〔2020〕3號，其中規(guī)定規(guī)模養(yǎng)殖場允許按規(guī)使用永久基本農(nóng)田：

“養(yǎng)殖設(shè)施原則上不得使用永久基本農(nóng)田，涉及少量零星、分散永久基本農(nóng)田確實難以避讓的，允許使用但必須補劃，允許使用面積不得超過項目用地規(guī)模的10%，最多不超過10畝；其中經(jīng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳認(rèn)定存欄5000頭以上的種豬場、年出欄10000頭以上的規(guī)模養(yǎng)豬場，可適當(dāng)擴(kuò)大，但不得超過項目用地規(guī)模的20%，最多不超過20畝?！?/span>

文尾，筆者附上兩起非法占用永久基本農(nóng)田建設(shè)被拆除的案例，提醒想建養(yǎng)殖場的朋友：基本農(nóng)田是紅線、創(chuàng)業(yè)占地要謹(jǐn)慎。

第一個案例：

【基本案情】

2016年，當(dāng)事人袁某某未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自在貴州省仁懷市九倉鎮(zhèn)白果寺村白果寺組占用基本農(nóng)田修建房屋進(jìn)行黑豚養(yǎng)殖。2016年12月19日，九倉鎮(zhèn)村鎮(zhèn)建設(shè)服務(wù)中心向袁某某發(fā)送《違章建筑停建通知書》，要求袁某某立即停止修建，袁某某拒絕簽收。2017年2月8日，仁懷市綜合行政執(zhí)法局九倉分局向袁某某發(fā)送《違章建筑責(zé)令整改通知書》，要求袁某某于2017年2月15日前自行將規(guī)劃區(qū)內(nèi)的違章建筑物拆除。2017年10月24日，仁懷市綜合行政執(zhí)法局九倉分局向袁某某發(fā)送《調(diào)查詢問通知書》，要求袁某某攜帶相關(guān)材料于2017年10月26日12時到九倉執(zhí)法分局辦公室接受調(diào)查詢問。2018年4月10日，仁懷市綜合行政執(zhí)法局向袁某某發(fā)送《行政處罰事先告知書》，告知袁某某擬拆除其在違法占用土地上新建的房屋，恢復(fù)土地原狀，告知其有權(quán)在3日內(nèi)申請聽證，袁某某拒絕簽收。2018年4月16日，仁懷市綜合行政執(zhí)法局作出行政處罰決定，責(zé)令袁某某限期拆除在非法占用土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，恢復(fù)土地原狀。

2018年4月20日，仁懷市綜合行政執(zhí)法局認(rèn)為其作出行政處罰決定過程中，錯誤適用《中華人民共和國土地管理法》，處罰決定存在瑕疵，本著有錯必究的原則，決定撤銷前述行政處罰決定。2018年5月7日，仁懷市綜合行政執(zhí)法局向袁某某發(fā)放行政處罰事先告知書。要求袁某某在2018年5月20日前拆除在違法占用基本農(nóng)田上新建的房屋和其他設(shè)施，恢復(fù)原種植條件和處違法占用基本農(nóng)田耕地開墾費每平方米30元的罰款共計18067.2元，并在收到告知書之日起三日內(nèi)有提出聽證的權(quán)利。但袁某某沒有履行行政處罰事先告知書的內(nèi)容，亦未申請聽證。

2018年5月14日，仁懷市綜合行政執(zhí)法局以袁某某違反了《基本農(nóng)田保護(hù)條例》第三十三條的規(guī)定。對袁某某作出《行政處罰決定書》（以下簡稱被訴處罰決定書）：1.限期2018年5月20日前拆除在違法占用基本農(nóng)田上新建的房屋和其他設(shè)施，恢復(fù)原種植條件；2.處違法占用基本農(nóng)田耕地開墾費每平方米30元的罰款共計18067.2元的處罰。袁某某不服提起本案訴訟，請求撤銷被訴處罰決定書。

【裁判結(jié)果】

貴州省習(xí)水縣人民法院一審認(rèn)為，本案中，袁某某修建房屋占用基本農(nóng)田，破壞基本農(nóng)田種植條件，且未獲得相關(guān)職能部門的審批，違反了法律法規(guī)的規(guī)定，仁懷市綜合執(zhí)法局作為適格的執(zhí)法主體，有權(quán)對行政相對人的違法行為作出調(diào)查處理，在調(diào)查事實成立后作出的行政處罰決定事實清楚，證據(jù)充分，程序合法。遂判決駁回袁某某的訴訟請求。

貴州省遵義市中級人民法院二審認(rèn)為，行政機關(guān)認(rèn)定袁某某所建建筑物位于基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)，事實清楚。袁某某未經(jīng)有權(quán)機關(guān)批準(zhǔn)，違法占用基本農(nóng)田修建建筑物，客觀上破壞了基本農(nóng)田種植條件，其行為違反了《基本農(nóng)田保護(hù)條例》第三十三條之規(guī)定。仁懷市綜合執(zhí)法局作為適格的執(zhí)法主體，有權(quán)對行政相對人的違法行為作出調(diào)查處理，且該局在對袁某某進(jìn)行處罰前，依照法定程序調(diào)查案件事實，對相關(guān)知情人員進(jìn)行詢問，前往現(xiàn)場勘驗，依法告知袁某某有申請聽證的權(quán)利，結(jié)合袁某某的違法行為和情節(jié)，根據(jù)《基本農(nóng)田保護(hù)條例》第三十三條的規(guī)定，并按照貴州省人民政府辦公廳黔府辦發(fā)〔2000〕87號文件有關(guān)開墾費標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，對袁某某作出被訴處罰決定，程序合法、處罰適當(dāng)，遂判決駁回上訴，維持原判決。

第二個案例：

案情 ·

被告河南省靈寶市自然資源和規(guī)劃局在土地衛(wèi)片執(zhí)法巡查中發(fā)現(xiàn)原告某合作社存在非法占用耕地建設(shè)養(yǎng)牛場的情形。經(jīng)套合《豫靈鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃圖(局部)》《靈寶市永久基本農(nóng)田局部圖》，原告占用的5044平方米土地屬于基本農(nóng)田。被告依照法定程序，作出行政處罰決定書，責(zé)令原告退還非法占用的5044平方米土地，限15日內(nèi)拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，恢復(fù)土地原狀；對非法占用的5044平方米基本農(nóng)田處以每平方米30元的罰款，罰款計15.132萬元。原告不服提起本案行政訴訟，請求撤銷被訴行政處罰決定。

審理 ·

  靈寶市人民法院一審認(rèn)為，原告對行政處罰認(rèn)定的事實和法律程序無異議，但認(rèn)為自己在承包的農(nóng)用地上進(jìn)行養(yǎng)殖不違反法律規(guī)定。本案中，5044平方米的土地為基本農(nóng)田，根據(jù)《基本農(nóng)田保護(hù)條例》第十七條的規(guī)定，禁止任何單位和個人在基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)建窯、建房、建墳、挖砂、采石、采礦、取土、堆放固體廢棄物或者進(jìn)行其他破壞基本農(nóng)田的活動。畜禽養(yǎng)殖業(yè)易破壞耕地的耕作層，在基本農(nóng)田建設(shè)畜禽養(yǎng)殖場屬于《基本農(nóng)田保護(hù)條例》第十七條規(guī)定的其他破壞基本農(nóng)田的活動。故原告占用基本農(nóng)田建設(shè)養(yǎng)牛場的行為屬于非法占用土地。被告依照《土地管理法》《河南省實施〈土地管理法〉及其配套法規(guī)行政處罰裁量標(biāo)準(zhǔn)》對原告作出被訴處罰決定，認(rèn)定事實清楚，適用法律正確，符合法定程序，原告的訴訟請求應(yīng)予駁回，故判決駁回原告的訴訟請求。本案一審判決后，各方均未上訴。