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設(shè)施農(nóng)用地的相關(guān)政策梳理

為貫徹落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于嚴格耕地保護的決策部署，自然資源部印發(fā)了《自然資源部農(nóng)業(yè)農(nóng)村部國家林業(yè)和草原局關(guān)于嚴格耕地用途管制有關(guān)問題的通知》（自然資發(fā)〔2021〕166號）明確：嚴禁新增占用永久基本農(nóng)田建設(shè)畜禽養(yǎng)殖設(shè)施、水產(chǎn)養(yǎng)殖設(shè)施和破壞耕作層的種植業(yè)設(shè)施。

鑒于設(shè)施農(nóng)用地的政策變化較快，尤其是在保障生豬養(yǎng)殖及疫情期間變化尤為突出，筆者根據(jù)相關(guān)政策文件內(nèi)容，擇其要點整理成PPT，這就是本期「政策研究所」的由來。

一、定義

根據(jù)自然資源部 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)的《關(guān)于設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理有關(guān)問題的通知》（自然資規(guī)〔2019〕4號）明確：設(shè)施農(nóng)業(yè)用地包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中直接用于作物種植和畜禽水產(chǎn)養(yǎng)殖的設(shè)施用地。

其中，作物種植設(shè)施用地包括作物生產(chǎn)和為生產(chǎn)服務(wù)的看護房、農(nóng)資農(nóng)機具存放場所等，以及與生產(chǎn)直接關(guān)聯(lián)的烘干晾曬、分揀包裝、保鮮存儲等設(shè)施用地；畜禽水產(chǎn)養(yǎng)殖設(shè)施用地包括養(yǎng)殖生產(chǎn)及直接關(guān)聯(lián)的糞污處置、檢驗檢疫等設(shè)施用地，不包括屠宰和肉類加工場所用地等。

二、政策沿革

2007年，國土資源部、農(nóng)業(yè)部《關(guān)于促進規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖有關(guān)用地政策的通知》（國土資發(fā)〔2007〕220號）指出，畜禽舍等生產(chǎn)設(shè)施及綠化隔離帶用地，按照農(nóng)用地管理，不需辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)；管理和生活用房、疫病防控設(shè)施、飼料儲藏用房、硬化道路等附屬設(shè)施，屬于永久性建（構(gòu)）筑物，其用地比照農(nóng)村集體建設(shè)用地管理，需依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖用地禁止占用基本農(nóng)田。

2010年，國土資源部、農(nóng)業(yè)部發(fā)布《關(guān)于完善設(shè)施農(nóng)用地管理有關(guān)問題的通知》（國土資發(fā)〔2010〕155號）首次提出了設(shè)施農(nóng)業(yè)用地分為生產(chǎn)設(shè)施用地、附屬設(shè)施用地兩大類，明確了相應(yīng)的用地范圍及標準、嚴禁占用基本農(nóng)田規(guī)定，確定了設(shè)施農(nóng)業(yè)用地由縣級國土部門和農(nóng)業(yè)部門負責備案。

2014年，國土資源部 農(nóng)業(yè)部發(fā)布《關(guān)于進一步支持設(shè)施農(nóng)業(yè)健康發(fā)展的通知》（國土資發(fā)〔2014〕127號），將設(shè)施農(nóng)業(yè)用地分為生產(chǎn)設(shè)施用地、附屬設(shè)施用地、配套設(shè)施用地，明確提出對于平原地區(qū)從事規(guī)?；Z食生產(chǎn)涉及的配套設(shè)施建設(shè)，選址確實難以安排在其他地類上、無法避開基本農(nóng)田的，經(jīng)縣級國土資源主管部門會同農(nóng)業(yè)部門組織論證確需占用的，可占用基本農(nóng)田。

占用基本農(nóng)田的，必須按數(shù)量相等、質(zhì)量相當?shù)脑瓌t和有關(guān)要求予以補劃。各類畜禽養(yǎng)殖、水產(chǎn)養(yǎng)殖、工廠化作物栽培等設(shè)施建設(shè)禁止占用基本農(nóng)田。 再次重申設(shè)施農(nóng)業(yè)用地報縣級國土資源部門和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門備案。

2019年，自然資源部 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部《關(guān)于設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理有關(guān)問題的通知》（自然資規(guī)〔2019〕4號，以下簡稱4號文）明確指出，設(shè)施農(nóng)業(yè)用地種植設(shè)施不破壞耕地耕作層的，可以使用永久基本農(nóng)田，不需補劃；破壞耕地耕作層，但由于位置關(guān)系難以避讓永久基本農(nóng)田的，允許使用永久基本農(nóng)田但必須補劃。

養(yǎng)殖設(shè)施原則上不得使用永久基本農(nóng)田，涉及少量永久基本農(nóng)田確實難以避讓的，允許使用但必須補劃。

要求各類設(shè)施農(nóng)業(yè)用地規(guī)模由各?。▍^(qū)、市）自然資源主管部門會同農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門根據(jù)生產(chǎn)規(guī)模和建設(shè)標準合理確定，其中，看護房執(zhí)行“大棚房”問題專項清理整治整改標準，養(yǎng)殖設(shè)施允許建設(shè)多層建筑。

2020年，自然資源部辦公廳《關(guān)于設(shè)施農(nóng)業(yè)用地上圖入庫有關(guān)事項的通知》（自然資辦函〔2020〕1328號）明確要求，自然資規(guī)〔2019〕4號文件出臺后新建或在建的設(shè)施農(nóng)業(yè)用地，原則上在2020年底前全部在設(shè)施農(nóng)業(yè)用地監(jiān)管系統(tǒng)上圖入庫；4號文件出臺前已建的設(shè)施農(nóng)業(yè)用地，原則上在2021年6月30日前全部上圖入庫。

2021年，自然資源部 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部 國家林業(yè)和草原局《關(guān)于嚴格耕地用地管制有關(guān)問題的通知》（自然資發(fā)〔2021〕166號，以下簡稱166號文）明確：嚴禁新增占用永久基本農(nóng)田建設(shè)畜禽養(yǎng)殖設(shè)施、水產(chǎn)養(yǎng)殖設(shè)施和破壞耕作層的種植業(yè)設(shè)施。自文件發(fā)布后，原則上新上的設(shè)施農(nóng)業(yè)用地將不能再使用永久基本農(nóng)田。

三、設(shè)施農(nóng)用地管理

（一）范圍限定

根據(jù)是否直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，將設(shè)施農(nóng)業(yè)用地分為生產(chǎn)設(shè)施用地、附屬配套設(shè)施用地。將附屬配套設(shè)施用地細分為種植類附屬配套設(shè)施用地、養(yǎng)殖類（畜禽養(yǎng)殖、水產(chǎn)養(yǎng)殖）附屬配套設(shè)施用地。

（二）地類管理

《土地管理法》將土地按用途分類農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地三類。設(shè)施農(nóng)業(yè)屬于農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整，歸口農(nóng)用地管理。

（三）耕地占用

可以占用一般耕地，但應(yīng)嚴格控制，同時要落實耕地“進出平衡”。根據(jù)166號文明確：對耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地實行年度“進出平衡”, 即除國家安排的生態(tài)退耕、自然災(zāi)害損毀難以復(fù)耕、河湖水面自然擴大造成耕地永久淹沒外，耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地的，應(yīng)當通過統(tǒng)籌林地、草地、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地整治為耕地等方式，補足同等數(shù)量、質(zhì)量的可以長期穩(wěn)定利用的耕地。

（四）永農(nóng)占用

166號文要求比4號文更為嚴苛，明確：嚴禁新增占用永久基本農(nóng)田建設(shè)畜禽養(yǎng)殖設(shè)施、水產(chǎn)養(yǎng)殖設(shè)施和破壞耕作層的種植業(yè)設(shè)施。自文件發(fā)布后，原則上新上的設(shè)施農(nóng)業(yè)用地將不能再使用永久基本農(nóng)田。

根據(jù)《土地衛(wèi)片執(zhí)法圖斑合法性判定規(guī)則》明確：占用永久基本農(nóng)田建設(shè)畜禽養(yǎng)殖設(shè)施、水產(chǎn)養(yǎng)殖設(shè)施的；占用永久基本農(nóng)田建設(shè)破壞耕作層的種植業(yè)設(shè)施的，判定為非糧化違法違規(guī)用地。

（五）林地占用

設(shè)施農(nóng)用地是自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部相關(guān)政策規(guī)定，占用林地的，需按林業(yè)管理規(guī)定辦理使用手續(xù)。但國家林業(yè)和草原局辦公室《關(guān)于生豬養(yǎng)殖使用林地有關(guān)問題的通知》（辦資字〔2019〕163號）規(guī)定，生豬養(yǎng)殖使用林地保護利用規(guī)劃中宜林地的，可以由養(yǎng)殖企業(yè)（戶）與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、林地承包方或經(jīng)營單位簽訂租賃合同，報縣級林業(yè)和草原主管部門備案，這部分宜林地按不改變林地用途使用，不占用林地定額。

養(yǎng)殖企業(yè)（戶）從事養(yǎng)豬活動結(jié)束后，要及時恢復(fù)林業(yè)生產(chǎn)條件。生豬養(yǎng)殖確需使用除宜林地以外的其他林地，改變林地用途的，地方各級林業(yè)和草原主管部門要在依法依規(guī)的基礎(chǔ)上，按照“放管服”改革要求，進一步簡化使用林地審核手續(xù)，切實保障林地定額。為提高審批效率，省級林業(yè)和草原主管部門可以委托縣級林業(yè)和草原主管部門辦理生豬養(yǎng)殖使用林地手續(xù)。

（六）審批管理

設(shè)施農(nóng)用地實行備案管理，不需辦理建設(shè)用地審批手續(xù)。設(shè)施農(nóng)業(yè)用地由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或經(jīng)營者在簽訂土地使用合同后向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府備案，生豬養(yǎng)殖設(shè)施用地可由養(yǎng)殖場（戶）與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織通過協(xié)商并簽訂用地協(xié)議方式即可獲得用地。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府定期匯總情況后匯交至縣級自然資源主管部門。涉及補劃永久基本農(nóng)田的，須經(jīng)縣級自然資源主管部門同意后方可動工建設(shè)。

（七）上圖入庫

由縣級自然資源主管部門以項目為單位，在取得用地、設(shè)施建成和變更三個階段負責上圖入庫。其中縣級自然資源主管部門在收到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府匯交的信息后，10個工作日內(nèi)，將項目名稱、位置等項目概況，以及用地總面積和地塊坐標、使用農(nóng)用地和耕地面積等情況在監(jiān)管系統(tǒng)上圖入庫。涉及使用永久基本農(nóng)田需要補劃情形的，落實補劃后10個工作日內(nèi)將相關(guān)信息上圖入庫。

（八）規(guī)模管理

各類設(shè)施農(nóng)業(yè)用地規(guī)模由各?。▍^(qū)、市）自然資源主管部門會同農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門根據(jù)生產(chǎn)規(guī)模和建設(shè)標準合理確定。

根據(jù)自然資源部辦公廳《關(guān)于保障生豬養(yǎng)殖用地有關(guān)問題的通知》規(guī)定，生豬養(yǎng)殖圈舍、場區(qū)內(nèi)通道及綠化隔離帶等生產(chǎn)設(shè)施用地，根據(jù)養(yǎng)殖規(guī)模確定用地規(guī)模；增加附屬設(shè)施用地規(guī)模，取消 15畝上限規(guī)定，保障生豬養(yǎng)殖生產(chǎn)的廢棄物處理等設(shè)施用地需要。

河北：種植類輔助設(shè)施用農(nóng)地規(guī)模原則上控制在項目用地規(guī)模的10%以內(nèi)，但最多不超過15畝；畜禽養(yǎng)殖輔助設(shè)施用地規(guī)模原則上控制在項目用地的10%以內(nèi)，最多不超過15畝。水產(chǎn)養(yǎng)殖輔助設(shè)施原則上控制在項目用地的7%以內(nèi)，最多不超過10畝?！颖笔∽匀毁Y源廳 河北省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進一步改進和完善設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理的實施意見》

天津：輔助設(shè)施用地規(guī)模原則上控制在項目用地面積的10%以內(nèi)，但最多不超過15畝。50畝（含）以上的規(guī)?；Z食生產(chǎn)配建的輔助設(shè)施用地規(guī)模，控制在種植面積的0.5%以內(nèi)，但最多不超過15畝。畜禽養(yǎng)殖輔助設(shè)施用地規(guī)模原則上控制在項目用地面積的10%以內(nèi)，但最多不超過15畝。水產(chǎn)養(yǎng)殖輔助設(shè)施用地規(guī)模原則上控制在項目用地面積的7%以內(nèi)，但最多不超過10畝。——天津市規(guī)劃資源局 天津市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委《關(guān)于進一步規(guī)范設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理的通知》

廣東：作物種植輔助設(shè)施用地規(guī)模原則上控制在項目用地規(guī)模的10％以內(nèi)，最多不超過20畝；規(guī)?；Z食作物種植面積在500畝以上的，最多不超過30畝。畜禽水產(chǎn)養(yǎng)殖輔助設(shè)施用地規(guī)模原則上控制在項目用地規(guī)模的15％以內(nèi)，最多不超過30畝?！獜V東省自然資源廳 廣東省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳《關(guān)于加強和改進設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理的通知》

浙江：規(guī)?；N植附屬配套設(shè)施用地原則上控制在種植栽培面積的1.5%以內(nèi)，最多不超過7畝。規(guī)模化養(yǎng)殖附屬配套設(shè)施用地原則上控制在種植栽培面積的5%-15%之內(nèi)，最多不超過10畝，其中養(yǎng)蠶、水產(chǎn)養(yǎng)殖輔助設(shè)施用地規(guī)模最多不超過6畝?！憬∽匀毁Y源廳 浙江省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳《關(guān)于規(guī)范設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理 促進設(shè)施農(nóng)業(yè)健康發(fā)展的通知》

山東：作物種植輔助設(shè)施用地規(guī)模，原則上控制在項目總用地面積的10%以內(nèi)，最多不超過30畝；水產(chǎn)養(yǎng)殖輔助設(shè)施用地規(guī)模，原則上控制在項目總用地面積的10%以內(nèi)，最多不超過15畝；畜禽養(yǎng)殖輔助設(shè)施用地規(guī)模，按養(yǎng)殖類型予以區(qū)分。其中，畜類養(yǎng)殖輔助設(shè)施用地原則上控制在項目總用地面積的20%以內(nèi)，最多不超過50畝；禽類養(yǎng)殖輔助設(shè)施用地原則上控制在項目總用地面積的10%以內(nèi)，最多不超過20畝。——山東省自然資源廳 山東省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳 山東省畜牧獸醫(yī)局《山東省設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理辦法》

（九）看護房

看護房執(zhí)行“大棚房”問題專項清理整治整改標準。即南方地區(qū)控制在“單層、15平方米以內(nèi)”，北方地區(qū)控制在“單層、22.5平方米以內(nèi)”，其中嚴寒地區(qū)控制在“單層、30平方米以內(nèi)”（占地面積超過2畝的農(nóng)業(yè)大棚，其看護房控制在“單層、40平方米以內(nèi)”）。

（十）可否多層

種植設(shè)施用地不能建多層建筑，否則可能出現(xiàn)新的“大棚房”。養(yǎng)殖設(shè)施允許建設(shè)多層建筑，但要符合相關(guān)規(guī)劃、建設(shè)安全和生物防疫等方面要求。

（十一）用途管制

不得改變設(shè)施的性質(zhì)和用途，特別是不能用于改建住宅、私家莊園、別墅，不能用于餐飲、娛樂、康養(yǎng)等經(jīng)營性用途。

四、存在問題

設(shè)施農(nóng)用地管理中經(jīng)常存在以下問題：

1-選址隨意性大，分布小、散、亂

2-破壞耕作層，有的甚至占用永久基本農(nóng)田

3-缺乏系統(tǒng)的用地標準及建設(shè)標準

4-存在超范圍使用和擅自改變用途等問題

5-與一二三產(chǎn)融合發(fā)展用地管理混淆

6-設(shè)施農(nóng)用地后期監(jiān)管缺位

7-違法違規(guī)使用認定難，查處難

8-設(shè)施農(nóng)用地使用期限過短或者過長

（一）改變用途

《土地衛(wèi)片執(zhí)法圖斑合法性判定規(guī)則》明確：將原設(shè)施農(nóng)業(yè)用地用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，應(yīng)判定為新增非農(nóng)建設(shè)違法用地。

不按規(guī)定使用土地的，擅自或變相將設(shè)施農(nóng)業(yè)用地用于非農(nóng)建設(shè)的，自然資源部門可依據(jù)《土地管理法》第七十七條查處。

《土地管理法》第七十七條 未經(jīng)批準或者采取欺騙手段騙取批準，非法占用土地的，由縣級以上人民政府自然資源主管部門責令退還非法占用的土地，對違反土地利用總體規(guī)劃擅自將農(nóng)用地改為建設(shè)用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，恢復(fù)土地原狀，對符合土地利用總體規(guī)劃的，沒收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，可以并處罰款。

《土地管理法實施條例》第五十七條 依照《土地管理法》第七十七條的規(guī)定處以罰款的，罰款額為非法占用土地每平方米100元以上1000元以下。

（二）占用耕地或永農(nóng)

非法占用耕地或永久基本農(nóng)田的設(shè)施農(nóng)業(yè)項目，屬于破壞農(nóng)用地，適用《土地管理法》第七十五條。

《土地管理法》第七十五條 違反本法規(guī)定，占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等，破壞種植條件的，或者因開發(fā)土地造成土地荒漠化、鹽漬化的，由縣級以上人民政府自然資源主管部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門等按照職責責令限期改正或者治理，可以并處罰款；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。

《土地管理法實施條例》第五十五條 依照《土地管理法》第七十五條的規(guī)定處以罰款的，罰款額為耕地開墾費的5倍以上10倍以下；破壞黑土地等優(yōu)質(zhì)耕地的，從重處罰。