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國家對旅游用地問題越來越重視，出臺專門的旅游發(fā)展用地保障政策文件，地方政府積極響應(yīng)國家號召，不斷創(chuàng)新探索。國家層面，既有促進旅游發(fā)展的政策文件保障旅游用地供給，又有其他部門的發(fā)展政策文件支持旅游用地供給。

自2009年以來，國務(wù)院先后出臺的多個促進旅游業(yè)發(fā)展的政策意見中都做出了用地保障的政策引導(dǎo)——

《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見》（國發(fā)〔2009〕41號）首次提出旅游用地供給保障途徑；

《國務(wù)院關(guān)于促進旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2014〕31號）將“優(yōu)化土地利用政策”作為單獨的政策條款；

《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進一步促進旅游投資和消費的若干意見》（國辦發(fā)〔2015〕62號）提出“落實差別化旅游業(yè)用地用海用島政策”

2015年11月，原國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、原國家旅游局聯(lián)合出臺專門的旅游發(fā)展用地保障的政策文件——《關(guān)于支持旅游業(yè)發(fā)展用地政策的意見》（國土資規(guī)〔2015〕10號），該文件對旅游業(yè)發(fā)展用地供給、旅游新業(yè)態(tài)用地政策、旅游業(yè)用地服務(wù)監(jiān)管做出了系統(tǒng)的規(guī)定，是我國當(dāng)前指導(dǎo)旅游業(yè)用地政策創(chuàng)新的基礎(chǔ)性文件，該文件還對鄉(xiāng)村旅游用地做出了規(guī)范指導(dǎo)。

除此之外，在我國新發(fā)展理念的引導(dǎo)下，國家的農(nóng)村發(fā)展政策也對鄉(xiāng)村旅游用地進行引導(dǎo)——

2015年國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的指導(dǎo)意見》對社會資本投資觀光和休閑度假旅游的用地置換進行鼓勵。

2017年12月，原國土資源部、國家發(fā)改委聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于深入推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革做好農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地保障工作的通知》鼓勵盤活存量建設(shè)用地，支持發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游等農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)。

另外，一些非旅游部門的發(fā)展政策文件也在用地方面引導(dǎo)和支持鄉(xiāng)村旅游發(fā)展——

2017年5月原農(nóng)業(yè)部辦公廳發(fā)布的《農(nóng)業(yè)部辦公廳關(guān)于推動落實休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游發(fā)展政策的通知》(農(nóng)辦加〔2017〕15號)就在用地政策上作出明確規(guī)定，要支持有條件的地方通過盤活農(nóng)村閑置資產(chǎn)資源發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游。由此形成了國家層面多部門協(xié)同的旅游用地政策支持態(tài)勢。

地方層面，各地方政府也積極響應(yīng)國家政策號召，不斷地探索改革創(chuàng)新路徑，部分地方取得了較大突破。

如成都、秦皇島、舟山、張家界、桂林等旅游業(yè)用地綜合改革試點。

如浙江湖州探索實施“點狀供地模式”，松陽探索多種組合模式流轉(zhuǎn)土地的創(chuàng)新供應(yīng)方式，取得了建設(shè)用地供給上的重大突破；

安徽省政府辦公廳出臺《支持利用空閑農(nóng)房發(fā)展鄉(xiāng)村旅游的意見》，鼓勵各地利用空閑農(nóng)房發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入。

盡管如此，我國旅游業(yè)用地在法律和政策中的基礎(chǔ)界定還不明確、地方政策創(chuàng)新力度還不夠、部分政策用語還比較籠統(tǒng)和模糊、政策供給跟不上實踐發(fā)展節(jié)奏、地方政策可操作性不強，這意味著在新時期仍需深入探索鄉(xiāng)村旅游用地政策問題。

在基礎(chǔ)理論研究不夠，政策法規(guī)尚不明確的背景下，我國鄉(xiāng)村旅游發(fā)展實踐中正面臨著用地性質(zhì)不清、用地范圍不明、用地供應(yīng)不足、用地效率不高等普遍問題。因此，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下鄉(xiāng)村旅游發(fā)展必須加強旅游用地管理，要以管理為手段來嚴(yán)格農(nóng)村土地利用法規(guī)、整治鄉(xiāng)村旅游用地亂象、緩和鄉(xiāng)村旅游用地供求矛盾、破解鄉(xiāng)村旅游用地政策難題，以管理為途徑強化旅游產(chǎn)業(yè)用地保障、提高農(nóng)村土地產(chǎn)業(yè)用地效率和效益。

從用地性質(zhì)上認(rèn)識鄉(xiāng)村旅游用地管理的基本特征。旅游用地是我國經(jīng)濟社會發(fā)展進入休閑時代后出現(xiàn)的新型用地類型，目前尚沒有統(tǒng)一明確界定，隨著旅游產(chǎn)業(yè)邊界的不斷擴大，產(chǎn)業(yè)形態(tài)的不斷創(chuàng)新，旅游用地功能復(fù)合性、方式多樣性也越發(fā)明顯。

從用地類型來看，鄉(xiāng)村旅游用地涉及建設(shè)用地、農(nóng)用地和未利用地三大類土地，具有用地類型的廣泛性；

從用地屬性來看，既有經(jīng)營性用地，也有公益性用地，還有半公益性用地，具有用地屬性的全面性；

從經(jīng)營主體來看，既有各級政府，又有集體、個人、市場企業(yè)，具有用地主體多樣性；

從供地方式來看，旅游用地可以通過國家土地的劃撥、出讓、出租、入股，又可以通過集體土地的承包、租賃、自營等多種方式來供應(yīng)，具有供地方式的多樣性；

從用地功能來看，旅游用地主要是以滿足游客的旅游休閑服務(wù)需求為主，具有用地功能的服務(wù)性；

從用地需求來看，旅游用地要滿足“吃住行游購娛”等基本消費需求和不斷發(fā)展的新消費需求，具有用地需求的多樣性；

從旅游發(fā)展的階段來看，從觀光旅游到休閑度假旅游，鄉(xiāng)村旅游用地也由以生態(tài)景觀用地為主逐漸向以旅游建設(shè)用地為主轉(zhuǎn)變，具有用地需求的動態(tài)性；

從開發(fā)形式來看，有鄉(xiāng)村景區(qū)、民族村寨、特色小鎮(zhèn)、田園綜合體、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、度假村、民宿、休閑農(nóng)莊等多種形式，具有開發(fā)方式的多元化。

因此，應(yīng)該從用地性質(zhì)復(fù)雜性上認(rèn)識鄉(xiāng)村旅游用地管理的基本特征，探索建立鄉(xiāng)村旅游用地的管理系統(tǒng)。

從用地分類上明確鄉(xiāng)村旅游用地管理的邊界范圍。用地分類是清楚把握用地特征、實施有效管理的前提條件。受制于管理體制、產(chǎn)業(yè)特性，我國旅游用地分類體系一直沒有建立，這給鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的旅游用地管理帶來了困難。

從我國現(xiàn)有的兩大土地利用分類標(biāo)準(zhǔn)《土地利用現(xiàn)狀分類（GB/T21010-2017）》和《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)（GB50137－2011）》中可以找到涉及旅游發(fā)展的用地類型，如一級分類的商服用地中的餐飲用地、旅館用地和娛樂用地，特殊用地中的風(fēng)景名勝設(shè)施用地。雖然2017年原國土資源部對原有的《土地利用現(xiàn)狀分類（GB/T21010-2007）》進行了修訂，以更好地適應(yīng)社會經(jīng)濟發(fā)展的需要和土地管理實踐，但沒有明確的旅游用地、旅游業(yè)用地等專業(yè)表述。

因此，一方面，需要對我國旅游用地分類體系進行研究，建立適合城鄉(xiāng)旅游發(fā)展的旅游業(yè)用地基本分類框架。應(yīng)以新修訂的《土地利用現(xiàn)狀分類（GB/T21010-2017）》為基礎(chǔ)，結(jié)合旅游業(yè)的服務(wù)屬性、產(chǎn)業(yè)屬性、生態(tài)屬性構(gòu)建一個涵蓋“旅游生態(tài)景觀用地（或旅游資源用地）”“旅游產(chǎn)業(yè)經(jīng)營用地”“旅游服務(wù)設(shè)施用地”三大主類的旅游發(fā)展用地初級分類體系，并逐步完善二級分類和三級分類。分類中既要突出旅游發(fā)展中生態(tài)環(huán)境、自然景觀資源的保護，又要適應(yīng)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展中市場投資對商業(yè)用地的需求，還要滿足旅游業(yè)發(fā)展中的基礎(chǔ)設(shè)施用地、公共服務(wù)設(shè)施用地和管理設(shè)施用地的需要。

另一方面，可以在已有的土地利用現(xiàn)狀分類體系中植入旅游發(fā)展用地的彈性備注，根據(jù)旅游發(fā)展用地需要，將原有土地利用現(xiàn)狀分類體系中的一二級分類進行歸并，以明確旅游用地邊界范圍，服務(wù)鄉(xiāng)村旅游用地管理。

我國鄉(xiāng)村旅游發(fā)展中用地供給緊張或不足已經(jīng)成為普遍問題，但也存在個別地方和個別項目虛張聲勢、拿而不用、無疾而終的不實需求，無形中加大了供給問題的嚴(yán)重性。因此，要從精準(zhǔn)識別和改革創(chuàng)新兩個方面來保障鄉(xiāng)村旅游用地的有效供給。

在精準(zhǔn)識別方面，要開展鄉(xiāng)村旅游用地需求的基礎(chǔ)調(diào)查，建立嚴(yán)格的旅游項目用地審查制度和開發(fā)經(jīng)營的跟蹤監(jiān)管制度，以保證鄉(xiāng)村旅游用地，尤其是建設(shè)用地真正落實在鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展上，服務(wù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，保障鄉(xiāng)村旅游用地供給的有效性。

在改革創(chuàng)新方面，創(chuàng)新是緩解大眾旅游時代鄉(xiāng)村旅游發(fā)展用地矛盾的關(guān)鍵途徑?？焖俪鞘谢凸I(yè)化背景下，我國經(jīng)濟發(fā)展的土地資源相當(dāng)有限，因此，為滿足鄉(xiāng)村旅游業(yè)發(fā)展的用地需求，增加旅游產(chǎn)業(yè)規(guī)模，必須改革用地制度、創(chuàng)新供地方式，盤活存量、拓展增量。具體來說：

第一，積極支持利用農(nóng)村的“四荒地”、垃圾場、廢棄地和可開發(fā)利用的石漠化土地等開發(fā)旅游項目，挖掘未利用地的旅游發(fā)展?jié)摿Α?/span>

第二，探索利用農(nóng)村土地整治、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等土地新政策，優(yōu)化調(diào)整鄉(xiāng)村土地利用結(jié)構(gòu)和空間布局，從結(jié)構(gòu)調(diào)整中挖掘旅游用地潛力。逐漸強化農(nóng)用地的復(fù)合利用，開發(fā)農(nóng)業(yè)的多種功能，挖掘農(nóng)用地潛力。

第三，探索用地指標(biāo)的跨村調(diào)劑制度、點狀供地模式，從空間轉(zhuǎn)移和精準(zhǔn)對接上挖掘旅游用地潛力。

第四，探索引進先進房屋建設(shè)技術(shù)和土地工程技術(shù)，從坡地利用和立體利用中挖掘旅游用地潛力。

第五，依托農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革、農(nóng)村宅基地改革，在合法合規(guī)、保障權(quán)益前提下，積極引導(dǎo)集體經(jīng)營性建設(shè)用地、農(nóng)民自家宅基地、承包地等通過租賃、入股、合作、抵押等多種方式參與鄉(xiāng)村旅游發(fā)展，從土地流轉(zhuǎn)和權(quán)屬讓渡上挖掘旅游用地潛力。

監(jiān)管是實現(xiàn)用地目標(biāo)和保證用地效益的必要手段。從全域旅游深入發(fā)展和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施來看，農(nóng)村土地應(yīng)該不斷滿足社會資本下鄉(xiāng)支持鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的用地需求。然而，一方面，應(yīng)該看到農(nóng)村土地在保障國家糧食安全和生態(tài)安全方面的戰(zhàn)略作用、在維護農(nóng)民生存權(quán)益和促進社會公平穩(wěn)定發(fā)展方面的長遠(yuǎn)意義，另一方面，更應(yīng)該警惕工商資本下鄉(xiāng)投資旅游也可能“別有用心”，地方政府急于發(fā)展也可能“違規(guī)越線”。

近年來鄉(xiāng)村旅游發(fā)展過程中就出現(xiàn)了不少地方不按審批程序辦事，違規(guī)出讓土地；借發(fā)展旅游之名，大搞房地產(chǎn)；隨意變更土地用途，破壞生態(tài)用地，占用農(nóng)村耕地，嚴(yán)重破壞土地資源，嚴(yán)重違背國家旅游用地政策制定初衷，損害國家和集體利益的現(xiàn)象。

因此，鄉(xiāng)村旅游用地管理中要始終保持警惕，從供應(yīng)和利用上嚴(yán)格監(jiān)管，嚴(yán)守土地所有權(quán)性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損三條底線。

首先，嚴(yán)格遵守《土地管理法》《土地管理法實施條例》《關(guān)于支持旅游業(yè)發(fā)展用地政策的意見》等法律法規(guī)，嚴(yán)格保護耕地資源、生態(tài)用地資源，嚴(yán)格土地利用用途管制，杜絕一切違法違規(guī)行為，增強旅游用地的合法性。

其次，實施土地差別化管理，根據(jù)用地性質(zhì)的不同對不同類型的鄉(xiāng)村旅游用地，依法依規(guī)實行差別化管理政策，以保障土地用途不變。

再次，做好供應(yīng)監(jiān)管，規(guī)范鄉(xiāng)村旅游發(fā)展中的土地供應(yīng)行為，包括供應(yīng)方式的合法性、供應(yīng)價格的合理性、供應(yīng)程序的合規(guī)性。最后，做好利用監(jiān)管，嚴(yán)格按照原屬地類性質(zhì)監(jiān)督各類旅游用地的合規(guī)利用；嚴(yán)禁私自出讓或變相出讓風(fēng)景名勝區(qū)資源及其景區(qū)土地；實施價格監(jiān)管，防止協(xié)議供地方式中以低于國家規(guī)定所確定的最低價出讓土地；實施產(chǎn)業(yè)用地試點年度評估，加強動態(tài)監(jiān)管，引導(dǎo)旅游產(chǎn)業(yè)用地的節(jié)約集約利用，提高旅游產(chǎn)業(yè)用地利用效率。

中共中央、國務(wù)院對外發(fā)布了《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》（以下簡稱《意見》），《意見》提及的農(nóng)村土地改革的幾大板塊中，宅基地制度改革廣受關(guān)注。

《意見》提出了農(nóng)村土地制度改革的若干舉措，包括三大方面：

改革完善農(nóng)村承包地制度；

穩(wěn)慎改革農(nóng)村宅基地制度；

建立集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度。

意見明確：

允許村集體在農(nóng)民自愿前提下，依法把有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性建設(shè)用地入市。

農(nóng)村污染較少，空氣清新，或許有不少大城市的市民，想在農(nóng)村買一塊宅基地，建個別墅、會館賺點錢，閑置宅基地可入市是否意味著這樣的想法能成為現(xiàn)實？

城里人到底能不能在農(nóng)村購買宅基地？

5月6日，國家發(fā)展改革委在北京舉行新聞發(fā)布會明確表明：

城里人到農(nóng)村買宅基地的口子不能開！

國家發(fā)改委規(guī)劃司司長陳亞軍、副司長周南、城鄉(xiāng)融合發(fā)展處處長劉春雨介紹《意見》中提出了

農(nóng)村土地制度改革的若干舉措：

國家發(fā)改委規(guī)劃司 城鄉(xiāng)融合發(fā)展處處長 劉春雨：

第一項舉措，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的制度。

第二項改革是改革完善農(nóng)村承包地制度，

第三項改革舉措是穩(wěn)慎改革農(nóng)村宅基地制度。城里人到農(nóng)村買宅基地這個口子不能開，嚴(yán)格禁止下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地，建設(shè)別墅大院和私人會館。

具體來說《意見》允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市

允許村集體依法把有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性建設(shè)用地入市盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地

但劉春雨處長也提到在改革過程中需要注意的是要嚴(yán)格守住土地所有制的性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損不能把集體所有制改沒了、耕地改少了、農(nóng)民利益受損了

劉春雨特別指出城里人到農(nóng)村買宅基地的口子不能開按規(guī)劃嚴(yán)格實行土地用途管制的原則不能突破嚴(yán)格禁止下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會館

那么這一政策會帶來多大影響？根據(jù)有關(guān)方面的測算

2013年全國的集體經(jīng)營性建設(shè)用地的面積約為4200萬畝中國社科院農(nóng)村所在《中國農(nóng)村發(fā)展報告（2018）》中指出農(nóng)民空置的宅基地，可以用于整治的有1億畝左右。

不過，多位受訪人士均表示這并不意味著這1億畝閑置宅基地都可以轉(zhuǎn)化入市。

由于要滿足有償退出、農(nóng)民自愿的條件還涉及村莊所處的規(guī)劃要求和空間位置決定了這些閑置宅基地能否轉(zhuǎn)為集體經(jīng)營性建設(shè)用地以及轉(zhuǎn)化的價值。

所以這一政策具體會對集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市規(guī)模造成多大影響目前還難以估計

另外對于此措施不少人也提出疑問：

城里人不能到農(nóng)村買宅基地閑置的宅基地能入市

那要賣給誰？如果已經(jīng)在城市買了房所有的宅基地會收回嗎？

城里人不能到農(nóng)村買宅基地，

閑置的宅基地怎么辦？

這個政策一出很多人比較關(guān)心的確實是閑置宅基地該如何處理

既然不能賣給城里人那農(nóng)村閑置農(nóng)房放在那里任其破敗就是一個大問題利用起來卻是一筆大資源

比如可以重點結(jié)合發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)適當(dāng)放活一些在符合規(guī)劃、用途管制和尊重農(nóng)民意愿前提下允許縣級政府優(yōu)化村莊用地布局，有效利用鄉(xiāng)村零星分散存量建設(shè)用地

另外很多人關(guān)心的就是已經(jīng)搬進城市買了房閑置在農(nóng)村的宅基地會被收回嗎？

據(jù)了解宅基地是農(nóng)村的農(nóng)戶或個人用作住宅基地而占有、利用本集體所有的土包括建了房屋、建過房屋或者決定用于建造房屋的土地建了房屋的土地、建過房屋但已無上蓋物或不能居住的土地以及準(zhǔn)備建房用的規(guī)劃地三種類型宅基地的所有權(quán)屬于農(nóng)村農(nóng)民集體成員所有需要特別提醒的是

宅基地并不是分到農(nóng)民手中就會永遠(yuǎn)歸農(nóng)民使用遇到以下情況是可以收回宅基地使用權(quán)的

1、為了公共利益需要使用土地。這個公共利益一般是比較廣泛的，比如：修建公路、建廣場、建公園等，但是，一般情況下都是要有征地的審批程序。

2、亂用宅基地，改變宅基地用途，也可能導(dǎo)致宅基地被收回。比如，在宅基地上開建工廠，或者把宅基地轉(zhuǎn)讓給城里人等，都是可能導(dǎo)致宅基地被收回的。

3、因撤銷、遷移等原因而停止使用土地的。比如，農(nóng)民搬家了，在其他地方得到了宅基地，原來的宅基地就有可能被收回了。

4、如果宅基地長時間空閑不用，也會被收回。

5、房屋坍塌兩年以上未恢復(fù)使用的宅基地，也會被收回。

6、房屋拆除兩年以上，不建新房的，也會被收回。

上述六種情況，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織要報經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府批準(zhǔn)，才能收回宅基地，否則不能收回。

宅基地自愿退出補償制度

2018年12月提請全國人大常委會審議的《土地管理法修正案（草案）》，擬對宅基地制度作出重要調(diào)整，擬原則規(guī)定鼓勵進城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地。